政策性銀行的轉(zhuǎn)型思考

在內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生巨大變化的背景下，政策性銀行在發(fā)展中產(chǎn)生的矛盾越來越突出，此時(shí)，改革或轉(zhuǎn)型就是必然選擇了。

政策性銀行是現(xiàn)階段我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的重要組成部分。經(jīng)過10多年發(fā)展，政策性銀行總資產(chǎn)已達(dá)4萬(wàn)億元左右，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響力日益提升，特別是在國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧棉油的收購(gòu)和儲(chǔ)備，以及機(jī)電產(chǎn)品的出口等領(lǐng)域，政策性銀行起著舉足輕重的作用。與此同時(shí)，政策性銀行自主經(jīng)營(yíng)的意識(shí)和行為不斷增強(qiáng)，我國(guó)投資領(lǐng)域的主體由國(guó)家財(cái)政逐步轉(zhuǎn)為投資主體多元化，糧食流通體制深化改革使得糧食領(lǐng)域的市場(chǎng)化行為更加成熟，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織使得我國(guó)國(guó)際化程度顯著提升。在內(nèi)部變動(dòng)和外部大環(huán)境的巨大變化的背景下，政策性銀行在快速發(fā)展中產(chǎn)生了一些問題和矛盾，這些問題和矛盾不僅在一定程度上制約著其自身發(fā)展，而且從宏觀層面上也需要對(duì)政策性銀行的定位、作用、發(fā)展等問題進(jìn)行研究和思考。

政策性銀行和政策性業(yè)務(wù)

政策性銀行在國(guó)外已有幾十年的歷史，在我國(guó)也有十多年的歷史。從我國(guó)的政策性銀行實(shí)踐看，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為政策性銀行就是一個(gè)國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要由政府創(chuàng)立或擔(dān)保，以貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和目標(biāo)或區(qū)域發(fā)展政策為目的而設(shè)立，具有特殊融資功能和引領(lǐng)民間資金融資功能的金融機(jī)構(gòu)。通常情況下，政策性銀行被認(rèn)為具有國(guó)家信用或準(zhǔn)國(guó)家信用，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)行為也通常被認(rèn)為是貫徹國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略意圖的行為。而政策性金融業(yè)務(wù)與政策性金融機(jī)構(gòu)是有一定區(qū)別的，政策性金融業(yè)務(wù)是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，要求或通過金融機(jī)構(gòu)對(duì)指定的項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)或地域提供的金融服務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況看，政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)際從事的業(yè)務(wù)并非都是政策性業(yè)務(wù)，而政策性金融業(yè)務(wù)的承辦機(jī)構(gòu)也不僅限于政策性金融機(jī)構(gòu)。從國(guó)外相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)看，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，通過實(shí)行公開透明的招標(biāo)制實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策性金融業(yè)務(wù)的健康運(yùn)行應(yīng)當(dāng)成為今后的主流方式。

關(guān)于政策性銀行定位

1994年，針對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，國(guó)家賦予國(guó)家開發(fā)銀行的主要任務(wù)是:建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源，籌集和引導(dǎo)社會(huì)資金用于國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)，投資項(xiàng)目不留資金缺口，從資金來源上對(duì)固定資產(chǎn)投資總量及結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)，逐步建立投資約束和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制。賦予中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要任務(wù)是，通過為政策性糧食、棉花、油料、豬肉、食糖等主要農(nóng)副產(chǎn)品的國(guó)家專項(xiàng)儲(chǔ)備、收購(gòu)和調(diào)銷提供及時(shí)的信貸支持，推動(dòng)我國(guó)糧食流通體制深化改革，徹底解決向農(nóng)民“打白條”的問題，保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性，維護(hù)我國(guó)廣大農(nóng)村的穩(wěn)定。賦予中國(guó)進(jìn)出口銀行的主要任務(wù)是，執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政策，通過提供政策性金融支持我國(guó)機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物進(jìn)出口。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，政策性銀行為適應(yīng)新的形勢(shì)，不斷拓寬職能范圍和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，陸續(xù)開辦了大量的自主經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，此類業(yè)務(wù)與原有的政策性業(yè)務(wù)混合經(jīng)營(yíng)管理，導(dǎo)致兩類業(yè)務(wù)界限日漸模糊，而且其中相當(dāng)一部分自主經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的趨同性日益明顯。由此形成的風(fēng)險(xiǎn)隱患越來越大，但相關(guān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的彌補(bǔ)渠道尚未確定。面對(duì)這一問題的解決路徑，近幾年許多熱心此專題的專家和部門紛紛建言獻(xiàn)策。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從政策性銀行的設(shè)立來看，政策性銀行就是為國(guó)家確定的階段性的戰(zhàn)略性任務(wù)服務(wù)，在完成既定的任務(wù)之后，政策性銀行不可避免地面臨著定位的再選擇。國(guó)外通常是將此類機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為一家商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，也有與其他機(jī)構(gòu)合并的。應(yīng)當(dāng)說，如果一家政策性銀行的內(nèi)部管理、人才儲(chǔ)備、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面的基礎(chǔ)較好，在國(guó)家戰(zhàn)略性任務(wù)完成之際，將其轉(zhuǎn)型為一家商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是一個(gè)不錯(cuò)的改革方向。

關(guān)于政策性銀行法律環(huán)境

我國(guó)政策性銀行自1994年成立至今，國(guó)家一直沒有出臺(tái)有關(guān)條例從法律層面明確其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、監(jiān)管原則等基本法律框架。政策性銀行的經(jīng)營(yíng)更多的是依據(jù)當(dāng)初國(guó)家下發(fā)的有關(guān)組建文件，以及國(guó)家有關(guān)規(guī)范固定資產(chǎn)、糧食收購(gòu)、進(jìn)出口等領(lǐng)域的政策和法規(guī)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立后，依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布了一系列的規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。特別是2006年12月28日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)通過的《關(guān)于修改〈商業(yè)銀行資本充足率管理辦法〉的決定》明確規(guī)定，政策性銀行資本充足率的計(jì)算和監(jiān)督管理參照《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》的規(guī)定。但是，與商業(yè)銀行的法律環(huán)境相比，政策性銀行的法律環(huán)境還不盡如人意，我國(guó)至今還缺少類似《商業(yè)銀行法》的專門適用政策性銀行的法律或法規(guī)。從多年的監(jiān)管實(shí)踐看，政策性銀行是一類比較特殊的銀行機(jī)構(gòu)，無論是從保護(hù)政策性銀行的經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是從建立評(píng)價(jià)政策性銀行的標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)政策性銀行實(shí)施有效的監(jiān)督管理，都應(yīng)該盡快制定和頒發(fā)政策性銀行條例或政策性銀行法，在法律的層面明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)定位、管理模式、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等相關(guān)原則。

關(guān)于政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解

從某種意義上講，商業(yè)銀行是“經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”的金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行就是“經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”的一類較為特殊的金融機(jī)構(gòu)。從風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制來看，政策性銀行與商業(yè)銀行相比，其特殊性主要表現(xiàn)在此類機(jī)構(gòu)存在外部補(bǔ)貼的特殊機(jī)制。政策性銀行是否能夠在國(guó)家政策框架下妥善控制和管理風(fēng)險(xiǎn)，是衡量政策性銀行成功與否的重要方面。目前，我國(guó)政策性銀行面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，我國(guó)政策性銀行總體的不良貸款狀況在不斷改善，但還處于一個(gè)較高的水平，影響貸款質(zhì)量的不確定的負(fù)面因素還很多，一些貸款質(zhì)量的基礎(chǔ)還有很大的脆弱性。如一些與地方政府信用關(guān)聯(lián)密切的貸款、個(gè)別機(jī)構(gòu)的貸款質(zhì)量分類制度還不能充分全面反映貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度、貸款風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)不夠?qū)徤鞯取Ｔ谑袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面，隨著我國(guó)一些政策性銀行“走出去”的業(yè)務(wù)規(guī)模越來越大，參與并購(gòu)諸如“巴克萊銀行”的案例越來越多，諸如利率風(fēng)險(xiǎn)、股票風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)和商品風(fēng)險(xiǎn)這些市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)一些政策性銀行的影響也會(huì)越來越深遠(yuǎn)。

此外，政策性銀行缺乏有效的資本補(bǔ)充機(jī)制也是值得重視的一個(gè)問題。在國(guó)家沒有明確對(duì)政策性銀行的債務(wù)全部擔(dān)保的情況下，對(duì)于政策性銀行而言，資本充足率就不是一個(gè)可有可無的指標(biāo)，而是成為衡量其自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)。最新數(shù)據(jù)顯示我國(guó)政策性銀行的總體資本充足率不足8%，低于監(jiān)管部門要求的最低標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行近期對(duì)我國(guó)政策性銀行的研究報(bào)告也認(rèn)為，為了使政策性銀行在市場(chǎng)上獲得更好的市場(chǎng)評(píng)級(jí)以降低融資成本，同時(shí)防范其長(zhǎng)期貸款風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門對(duì)政策性銀行的審慎監(jiān)管要求不應(yīng)低于對(duì)商業(yè)銀行的審慎標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)外看，大多政策性銀行的資本充足率通常都保持在10％以上。

關(guān)于政策性銀行與商業(yè)性銀行的關(guān)系

當(dāng)前政策性銀行的外部環(huán)境和自身?xiàng)l件較之成立之初都發(fā)生了很大變化。上個(gè)世紀(jì)90年代初期曾經(jīng)困擾我國(guó)的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的資金問題，已經(jīng)得到相當(dāng)大的緩解。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目貸款需求，已經(jīng)可以依靠市場(chǎng)方式和商業(yè)性資金予以基本解決，有部分項(xiàng)目甚至還是商業(yè)資本爭(zhēng)相爭(zhēng)取的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。我國(guó)出口企業(yè)的主體已由以前的國(guó)有骨干出口企業(yè)轉(zhuǎn)為民營(yíng)與外資企業(yè)，國(guó)有骨干出口企業(yè)大部分也都轉(zhuǎn)制為集團(tuán)性股份制企業(yè)，其業(yè)務(wù)也基本可以通過商業(yè)性金融得以解決。為響應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的實(shí)施，各類各家金融機(jī)構(gòu)紛紛開辦了一些支農(nóng)的商業(yè)性業(yè)務(wù)。在市場(chǎng)化程度和商業(yè)價(jià)值越來越高的基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)電產(chǎn)品出口等領(lǐng)域，政策性銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)交叉越來越嚴(yán)重，兩類機(jī)構(gòu)在各自優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域相互滲透的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，派生出來的不公平競(jìng)爭(zhēng)問題在個(gè)別項(xiàng)目上有時(shí)還較為突出。因此，雖然國(guó)家在成立政策性銀行時(shí)確定其業(yè)務(wù)不與商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)，但在市場(chǎng)不斷的變化過程中，如何準(zhǔn)確把握這一條原則還需要我們進(jìn)一步思考和研究。政策性銀行與商業(yè)性銀行關(guān)系應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)原則，但在此原則下應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立政策性銀行與商業(yè)銀行良好合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同業(yè)關(guān)系。避免直接的惡性競(jìng)爭(zhēng)，政策性銀行主要立足于在特定領(lǐng)域發(fā)揮彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)缺陷的重要作用。對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的“瓶頸”行業(yè)和項(xiàng)目，在商業(yè)資本難以進(jìn)入時(shí)，政策性銀行應(yīng)當(dāng)在審慎原則下努力發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。

關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)

良好的公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制至關(guān)重要。目前，我國(guó)政策性銀行的公司治理結(jié)構(gòu)仍是傳統(tǒng)意義上的國(guó)有企業(yè)治理模式，與國(guó)際上先進(jìn)的公司治理結(jié)構(gòu)有很大差距。為此，無論從政策性銀行長(zhǎng)治久安的方面考慮，還是從監(jiān)管的有效性考慮，都有必要按照建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，參照公司法和商業(yè)銀行法的有關(guān)原則，完善公司治理構(gòu)架，建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理層，以及建立包括審計(jì)委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理與關(guān)聯(lián)交易委員會(huì)、戰(zhàn)略委員會(huì)等在內(nèi)的委員會(huì)，繼續(xù)有效發(fā)揮政策性金融圍繞國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。