農村稅費改革之后政府干部的分流問題研究

摘 要：我國實行農村稅費改革以來，農民負擔明顯減輕，得到了農民的普遍支持和贊同，但隨之也帶來了一些問題。農村稅費改革之后造成了鄉村一級政府人員冗余這一問題。要解決鄉鎮政府人員分流的問題，必須要制定相關政策，充分發揮原鄉鎮干部的自身優勢，在為促進農民增收、提高農民生活水平上做出貢獻。

關鍵詞：農村；稅費改革；政府干部分流；措施

中圖分類號：F320．2 文獻標識碼：B

收稿日期：2006-09-26

作者簡介：王偉林(1974-)，山東人，東北農業大學經濟管理學院04級博士研究生。研究方向：農業經濟理論與政策研究。

農村稅費改革，是按照社會主義市場經濟關于轉變政府職能和建立公共財政的要求，對現行農業和農村領域的稅費制度進行改革和完善，進一步規范農村分配制度，從根本上減輕農民負擔，理順國家、集體和農民之間的分配關系，帶動和促進其他農村改革制度的運行。農村稅費改革是我國農村推行家庭承包經營制之后的又一次重大改革，是黨中央、國務院為加強農業基礎、保護農民利益、維護農村穩定做出的重大決策，涉及面廣，影響深遠。

但是，現行的農村稅費制度和征收辦法還不盡合理，農民負擔重、收取稅費不規范的問題仍然存在。有些地方和部門不顧國家三令五申，隨意向農民伸手，面向農民的各種收費、集資、罰款和攤派項目多，數額大；有些地方虛報農民收入，超標準提取村提留和鄉統籌費，強迫農民以資代勞；有些地方違反國家規定，按田畝或人頭平攤征收農業特產稅和屠宰稅；有些部門要求基層進行的達標升級活動屢禁不止，所需資金最后攤派到農民身上；有些地方基層干部采取非法手段強行向農民收錢收物，釀成惡性案件和群體性事件。這些問題，嚴重侵害了農民的物質利益和民主權利，挫傷了農民的生產積極性，傷害了農民對黨和政府的感情，影響了農村社會穩定。

為此，黨中央、國務院決定通過農村稅費改革和相關配套改革，規范農村分配制度，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，用規范的分配方式減輕農民負擔，體現農民應盡的義務，既可以把基層干部從收糧收款中解脫出來，改善黨群、干群關系，維護農村社會穩定，又有利于貫徹依法治國的基本方略，促進農村基層政府轉變職能，精簡機構。

一、農村稅費改革的意義

農村稅費改革是黨中央、國務院為加強農業基礎、保護農民利益、維護農村穩定作出的重大決策，代表了占我國人口絕大多數的廣大農民的根本利益，是江澤民同志“三個代表”重要思想在農村工作中的具體體現，不僅具有重要的經濟意義，而且具有重要的政治意義。

第一，農村稅費改革是新中國成立50年來我國農村繼實行土地改革、家庭承包經營之后的又一重大改革。土地改革廢除了封建土地關系，使農民擁有了土地這一最基本的生產資料，在政治上、經濟上翻了身，喚起了廣大農民建設社會主義新中國的熱情。家庭承包經營沖破了舊體制對農村生產力的束縛，使農民獲得充分的生產經營自主權，極大地調動了廣大農民的生產積極性，由此帶來了我國農村的歷史性巨變。進行農村稅費改革，依法調整和規范國家、集體與農民的利益關系，將農村的分配制度進一步納入法治軌道，堵住加重農民負擔的口子，是深化農村改革的重大步驟，必將極大地促進新階段我國農村經濟發展和農村社會的穩定。

第二，農村稅費改革從分配上理順國家、集體、農民三者利益關系，是切實減輕農民負擔的治本之策。黨中央、國務院對減輕農民負擔工作一直十分重視，采取了一系列政策措施，各地也做了大量工作，取得了明顯成效。但是，農民負擔重的問題并沒有從根本上解決，在一些地方還相當突出。主要表現在：一是一些地方為了超標準收取提留統籌費，虛報農民收入，變相加重農民負擔。一些地方雖然提留統籌費已基本控制在5％以內，但絕對額增長很快，與農民收入增長緩慢形成強烈反差。二是各種面向農民的收費、集資、罰款和攤派名目繁多。有些正常的負擔項目，收取辦法也不規范，平均攤派、層層加碼的現象時有發生。有些農民因不堪重負，被迫減少對土地的投入，甚至棄耕撂荒。這次農村稅費改革，就是要用法治的辦法，從制度上規范分配行為，理順分配關系，保護農民利益。

第三，農村稅費改革是增加農民收入，保護農村生產力，促進國民經濟持續快速健康發展的有效途徑。當前，農產品供給出現了階段性、結構性和地區性過剩，農產品賣難、價格下跌，對農民特別是中西部地區、糧棉主產區的農民收入影響很大。同時，整個國民經濟正處在結構調整時期，占農民收入很大部分的鄉鎮企業增長速度和效益下降，吸納農村勞動力的能力明顯降低，農民增收面臨許多困難。因此，保護農村生產力，促進農村經濟持續發展和社會穩定，必須減輕農民負擔，讓農民休養生息。從國民經濟發展的全局來看，要繼續擴大國內需求，必須大力開拓占全國人口絕大多數的農村市場，提高農民收入水平和實際購買力。實行農村稅費改革，從根本上解決好農民負擔重的問題，有利于提高農民收入水平和實際購買力，擴大國內需求，促進國民經濟持續快速健康發展。

第四，農村稅費改革是改善干群關系，維護農村穩定的重要舉措。我國有12億多人口，9億在農村。農村的穩定直接關系整個社會的穩定。近年來，農民負擔重的問題已經成為影響農村干群關系的焦點和影響農村穩定的重要因素。一方面農民負擔重，收費行為不規范，另一方面基層干部為了完成上級部門的任務和解決鄉村開支問題，一年四季挨家挨戶收錢，容易出現干群摩擦和矛盾。改革農村稅費制度，用規范的稅制控制農民負擔，既體現農民應承擔的義務，又可以把基層干部從收糧收款的困擾中解脫出來，從而有利于改善黨群干群關系，保持農村社會穩定。

我國農村稅費改革實施后，農民負擔明顯減輕，新的農村稅費制度框架基本建立，農村基層黨群干群關系明顯改善，農民普遍支持和贊同改革政策，促進了農村民主政治建設、農村經濟發展和農村社會穩定。實踐證明，農村稅費改革的政策措施符合當前農村實際，得到了廣大農民群眾和基層干部的衷心擁護和支持，被譽為黨在農村的德政工程、民心工程。

二、農村稅費改革后鄉鎮政府干部分流的必要性

溫家寶總理在中央農村工作會議上明確指出：“從根本上說，農村稅費改革能不能成功，歸根到底取決于縣鄉機構改革。只有轉變政府職能，精簡機構和人員，才能從根本上鞏固稅費改革成果?！币虼耍_保農村稅費改革取得成功，就必須在縣、鄉、村級干部的分流工作上下功夫。

我國農村實行稅費改革之后，很多鄉村一級政府機構的人員變得冗余，無法發揮他們最大的價值，并且給財政開支帶來很大的壓力。鄉鎮政府的工作任務、工作條件發生了新的變化，對鄉鎮政府提出了新的要求。一是政府職能與社會發展需要不相適應的矛盾突出，迫切需要政府職能重新合理定位，改變政府職能“越位、缺位、錯位”問題，提高執政能力，充分發揮政府有效整合社會資源的作用。二是鄉鎮收入相對固化，收支矛盾突出，迫切要求精簡政府機構和人員編制，減少財政供養人員，降低行政運行成本，減輕財政負擔，消除農民負擔反彈隱患。三是加強農村建設、發展農業生產、加快農民致富與農業生產服務薄弱的矛盾突出，迫切要求體制創新，健全完善農業生產服務體系，提高服務質量，為農民增收提供更有效的服務。四是農村社會經濟發展對提高政府行政效能、行政效率的內在要求與干部隊伍整體素質不高的矛盾突出，迫切要求優化干部隊伍結構，提高干部隊伍素質，為提高政府效能提供組織基礎。

針對稅費改革后出現的這種情況，迫切要求改革和精簡鄉村機構、壓縮人員、節減開支，從而轉變鄉鎮政府職能。就是要按照社會主義市場經濟發展要求，科學界定鄉鎮政府職能和設置機構，切實減少政府的行政審批；要充分發揮村民自治組織的作用，減少政府對經濟社會事務的直接干預。這項工作要在各級黨委和政府的領導下，有計劃、分步驟地進行。要堅決清退編外和臨時招聘人員。在此基礎上，精簡鄉鎮黨政機構和人員編制，進一步壓縮鄉鎮干部和事業單位人員。有條件的地方，可以適當撤并小的鄉鎮。要壓縮村組干部人數，實行交叉任職，壓縮村級支出。要進一步優化教育資源配置，合理調整農村中小學校布局，精簡和優化中小學教師隊伍，提高辦學效益和教學質量。

農村稅費改革發展到今天，要解決的主要矛盾之一就是鄉鎮政府人員的分流問題，只有做好這項工作，才能使農村稅費改革工作更順利地進行。在精減機構、精減人員編制時，一方面，把干部分流后依然留在鄉鎮政府工作的人員組織好，使他們更加深刻地認識自己所面臨的重要歷史使命，做好本職工作，另一方面，也是最重要的，就是把從原有位置分出來的干部安置好，讓他們在另外的崗位上發揮自己的光和熱。不論是繼續留在鄉鎮政府工作的干部還是被分流出去的干部，都應該盡可能促使他們發揮充分的積極性，在不同的工作崗位上來扶持農業的發展，促進農民生活水平的提高。

三、稅費改革后鄉鎮政府干部分流的措施

（一）深化合作社的改革

合作社，作為農民社員的合作經濟組織，建國五十多年來，在為農民社員服務、促進城鄉物資交流、保障市場供給等方面做了大量工作，做出了重大貢獻。合作社是勞動者為了維護自身的社會經濟利益，按照合作社的特定原則和價值，通過自愿聯合而建立起來的群眾性經濟組織。通過合作社組織，農民可以從中得到許多實惠，如果一部分從政府精減下來的干部能夠充實到合作社組織中，將會對農民有更多的益處。

1．為農民提供技術支撐。原政府干部可以利用合作社組織為農民提供更多的科學技術。通過合作社農民的集資，干部可以到技術進步的地區學習一些先進技術，回來傳達給農民。因為干部的文化素質較高，掌握新技術較為容易。有了這些掌握先進技術的干部在合作社里，農民就不怕不懂科學種田，他們的生產效率也會隨之提高，從而使合作社里的農民增收。

2．為農民提供融資渠道。合作社中的干部可以發揮自身的優勢，找到盡可能多的投資者，為農民的增產增收提供更多的融資渠道。由干部來和投資者溝通，更容易使投資者了解當地的情況，不會有太大的文化素質的差異。同時，干部也可以做一些宣傳工作，把本地的特產和優勢宣傳給有投資意向的個人或企業，這樣可以形成更開放、更透明的投資環境，引導投資者向本地投資，使農民形成規模經營。

3．為農民提供市場空間。既然干部可以通過合作社為農民提供生產前期的準備工作，當然也可以為農民的產后銷售提供廣闊的空間。由這些干部出面尋找銷售渠道，可以將農民組織起來，防止個別農民違反合作社組織的規定，單獨行動，從而引起產出的農產品價格不斷下跌。合作社成員一起組織產品的買賣，可以避免收購方的惡意壓價，保障農民的利益。

（二）完善農業社會化服務體系

1．加強基礎設施建設。隨著全國人民生活水平的日益提高，農村基礎設施的建設也迫在眉睫。分流后的鄉鎮干部可以組織農民修建一些供大家娛樂的休閑場所，通過廣大農民集資來進行，這些鄉鎮干部組成一個基礎設施管理委員會，定期收取公共設施的使用費用，通過盈利來發放干部工資，并用其中一部分資金維護和更新這些基礎設施，做到取之于民，用之于民，從而使農村的生活質量逐漸提高。

2．加強醫療及養老保險建設。農村的醫療及養老保險制度應進一步完善，原鄉鎮干部應組成醫療及養老保險的配套機構，幫助農村更妥善地實施這些保險制度。由于收入偏低，農民可以比城市居民少交一部分保險金，但給農民相同的待遇，這樣有利于農民參與這些保險的積極性。

3．加強教育培訓。農民文化素質相對較低，很大一部分原因是由于教學質量差造成的。原鄉鎮干部可以興辦學校，把城市里退休的優秀教師請回去，農民意識到知識的重要性，就會有意識地培養其子女學習文化知識。在假期時，還可以組織一些專門的輔導班，培養有一技之長的學生，讓他們像城市里的孩子一樣可以學有所長。所以，鄉鎮干部來組織辦學將對農村的發展有著不可估量的作用。

（三）興辦企業

農村經濟的發展不僅依靠土地，也可以靠興辦鄉鎮企業來進行。鄉鎮企業的發展不僅可以促進農民銷售他們的農產品，還能在銷售過程中，找到合適的市場領域，使農民的耕作由盲目無序變為有的放矢。原鄉鎮干部通過興辦鄉鎮企業，既可以加快農民銷售農產品，使農民盡快得到收益，又可以贏利，使這些鄉鎮干部的積極性增加。通過激烈的市場競爭，這些鄉鎮企業很快會找到市場需求的方向，從而引導農民種植出更適合市場需求的農產品，增加農民收入，使農民少走彎路，直接過上富裕的生活。

綜上所述，鄉鎮政府精減機構之后，原鄉鎮干部仍然有許多可行的工作崗位，不僅沒有浪費人才，反而使他們更能發揮自身的優勢，在為促進農民增收，提高農民生活水平上做出不小的貢獻。

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（責任編輯：古 巖）