城市化進(jìn)程中的“城中村”改造模式探討

摘 要： “城中村”的存在嚴(yán)重影響著城市化進(jìn)程，制約著城市土地集約利用，對(duì)其實(shí)行改造已經(jīng)到了刻不容緩的地步，以石家莊為例，其現(xiàn)行改造模式為 “政府引導(dǎo)+村集體入股+開發(fā)商投資”的改造模式，該模式能促進(jìn)“政府、村集體、開發(fā)商”三者之間的互動(dòng)關(guān)系，有利于保證各個(gè)改造主體的利益，具有一定的可行性，能更好地推動(dòng)\"城中村\"改造的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：城中村；改造模式；石家莊

中圖分類號(hào)：F291．1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Transformation Models of “Village Inside City” in the Course of Urbanization

GUO Ai-qing1，GUO Ai-xian2

(1.College of Public Management，Shijiazhuang Economic Institute，Shijiazhuang 050031，China;

2.Englishi Teaching Group， Lu He High School，Beijing 100049，China)

Abstract：“Village inside city”has been affecting to a large degree the progress of urban development，with a serious restriction to an intensive use of city land. This will surely result in an urgent need in the reconstruction to the city′s landscaping. This paper，taking the city of Shijiazhuang as an example，analysizes the effect the existence of “village inside city”has on the urban development，comes up with a theoretic basis as well as a practical aim of the reconstruction and regulation of the city landscaping. Based on the prsent reconstruction model，it puts forward a new model of reconstruction——a model with a combined effort from the guidance of the government，shareholding of the village as a group，and the investment of the developers. This model is hoped to promote the interactive relations hig between city government，village council，and developers，thus benefiting each subject involved in the urban reconstruction. As highly feasible new model，it will be surely on great value and guilding significance in promoting the regulation and reconstruction of “village inside city”and accelerates the process of city urbanization.

Key words: village inside city；transformation models；Shijiazhuang

“城中村”，一個(gè)現(xiàn)代城市中流行的名詞，一個(gè)兼有城市和農(nóng)村性質(zhì)的元素，成為政府和各界學(xué)者普遍關(guān)注的對(duì)象。在城區(qū)以外的農(nóng)村看來，它無疑是城市的一部分，就如同是城市中的一個(gè)社區(qū)；從城市居民看來，它儼然仍是農(nóng)村，仍是與城市格格不入的特殊的“鄉(xiāng)巴佬”居住點(diǎn)。同時(shí)，村內(nèi)道路陰暗狹窄，消防車、救護(hù)車、警車根本無法進(jìn)入，文化娛樂設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，環(huán)境質(zhì)量低下^[1]。更為嚴(yán)重的是，此類地域是“三無”人員和“超生游擊隊(duì)”的避風(fēng)港，以及“黃、毒、賭”泛濫的場(chǎng)所，給社會(huì)安全問題帶來極大的隱患。因此，許多城市已經(jīng)將“城中村”改造提上議事日程。石家莊市自2002年開始，計(jì)劃用五年時(shí)間將二環(huán)路內(nèi)的45個(gè)“城中村”改造完畢。

一、“城中村”對(duì)城市發(fā)展的影響

（一）對(duì)城市建設(shè)的影響

由于多年來對(duì)“城中村”的綜合管理不當(dāng)，在利益的驅(qū)使下，當(dāng)?shù)鼐用耠S意增建、搭蓋出租房屋的現(xiàn)象很普遍。同時(shí)，由于環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共配套設(shè)施未完善，“城中村”的“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，“城中村”的存在嚴(yán)重妨礙了城市交通網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，一些城市主干道由于“城中村”的阻擋而不能在近期實(shí)施，不得不繞道改線，使交通干道服務(wù)區(qū)域不能優(yōu)化配置，對(duì)城市的規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生不利影響，也不利于城市環(huán)境保護(hù)工作的開展。

（二）對(duì)城市管理體制的影響

“城中村”長(zhǎng)期保留農(nóng)村建制，實(shí)行農(nóng)村管理體制，形成了相對(duì)封閉的小社會(huì)，“城中村”所在的街道難以按照城市管理體制實(shí)施管理。這種城鄉(xiāng)二元管理體制，表面上兩種管理體制都在實(shí)施管理，實(shí)際上是哪種體制也沒發(fā)揮好作用，造成“城中村”的規(guī)劃、建設(shè)、管理長(zhǎng)期處于混亂狀態(tài)，不利于政府有關(guān)部門開展工作，體制上不能制定合理的政策進(jìn)行規(guī)范和約束，造成了房屋建設(shè)布局混亂現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重破壞了城市景觀，影響市容市貌，而且還成了城市最大的衛(wèi)生死角。“城中村”雜亂的建筑和生活環(huán)境，在很大程度上破壞了城市形象，降低了城市品位，削弱了城市競(jìng)爭(zhēng)力，成為城市現(xiàn)代化的一大障礙。

（三）對(duì)城市用地的影響

“城中村”的住宅建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，以單家獨(dú)戶建設(shè)為主，房屋建筑相對(duì)于城市來說占地面積大，建筑密度高，容積率低，造成土地利用率和產(chǎn)出率低下。

（四）對(duì)城市文化的影響

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，“城中村”村民的文化素質(zhì)通常較低，村民求職處于不利地位，但由于他們擁有城市的稀缺資源——土地，通過房屋出租、集體分紅等獲利比較容易，無須四處奔波便能過上不錯(cuò)的生活。他們幾乎不用工作，也習(xí)慣了不勞而獲、游手好閑，精神文化相對(duì)匱乏，與現(xiàn)代都市的快節(jié)奏生活格格不入，由此造成“吸毒、斗毆、聚賭”等現(xiàn)象屢見不鮮?！俺侵写濉睅缀醭闪爽F(xiàn)代城市理念的傷疤、城市文化的敗筆，嚴(yán)重阻礙了城市文化的健康發(fā)展。因此人們戲謔的稱之為“毒瘤”^[2]。

綜上，“城中村”改造是城市化發(fā)展的迫切需要，“城中村”完全融入城市是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。城市對(duì)周邊地區(qū)有較強(qiáng)的聚集力和輻射力，城市化是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和文明程度的重要標(biāo)志。“城中村”已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市化進(jìn)程，改造“城中村”是建設(shè)現(xiàn)代化城市，提高“城中村”村民素質(zhì)，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要。改造“城中村”，勢(shì)在必行。

二、城中村改造的理論基礎(chǔ)

（一） 地租地價(jià)理論——城中村改造的動(dòng)力

根據(jù)馬克思主義地租理論，城市區(qū)位對(duì)級(jí)差地租具有決定性影響，而住宅用地級(jí)差地租產(chǎn)生的條件主要是交通、繁華度、環(huán)境等區(qū)位條件?！俺侵写濉备脑炀褪峭ㄟ^實(shí)現(xiàn)級(jí)差地租Ⅱ來獲取收益，即通過追加投資或提高交通通達(dá)程度等手段來增加收益。當(dāng)前“城中村”的土地收益還遠(yuǎn)未達(dá)到最佳水平，尚有很大潛力可挖。如果通過改造或追加投資等將這一部分潛力挖掘出來，所獲地租收益的提升完全有可能彌補(bǔ)改造所需的投資，將“城中村”改造變成一種社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼得的大好事。

（二） 土地集約利用理論——城中村改造的立足點(diǎn)

1．就土地利用強(qiáng)度而言

“城中村”土地普遍實(shí)行單家獨(dú)戶的居住方式，基本上為1-3層的獨(dú)房形式。如果把“城中村”房屋建成高層公寓，剩余的土地即可投入市場(chǎng)，進(jìn)行土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，獲取大量資金后再進(jìn)行滾動(dòng)改造，既能保證土地的充分利用，也可解決“城中村”改造的資金短缺問題。

2．就用地結(jié)構(gòu)而言

現(xiàn)行的“城中村”土地結(jié)構(gòu)極不合理。大部分土地都用于建筑住宅，道路交通設(shè)施極其簡(jiǎn)陋，綠化用地十分稀少。如果合理安排居住用地、綠化用地、商業(yè)用地以及娛樂用地等，形成良性經(jīng)營(yíng)局面，既可實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的改變，又可獲得大量土地收益，達(dá)到贏利目的。

3．從土地集約利用而引發(fā)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)來看

“城中村”改造成功可以使得一系列問題得以解決，相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化問題均可能產(chǎn)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，村民的素質(zhì)也會(huì)因此得到相應(yīng)提高，城市形象得到巨大提升。

三、“城中村”改造的目標(biāo)

“城中村”改造的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)以下五個(gè)轉(zhuǎn)變：“城中村”的村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?；集體所有的土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有；管理體制由村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)；原來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄煞葜平?jīng)濟(jì)實(shí)體；物質(zhì)形態(tài)由城市村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)。

但并不是說在形式上實(shí)現(xiàn)了這五個(gè)轉(zhuǎn)變，就實(shí)現(xiàn)了真正意義上的城市化改造。“換湯不換藥”的做法不僅不能有效地解決“城中村”問題，還可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此，應(yīng)該在更新改造的基本思路上認(rèn)真研究，探討合理有效的改造方法，使“城中村”這個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題得到根本解決。

四、 城中村改造模式

（一） 現(xiàn)行模式分析

目前，我國(guó)“城中村”的改造工作尚處于探索階段。由于各“城中村”地理位置、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、房屋狀況等情況不同，決定了“城中村”改造模式的多樣性。石家莊市經(jīng)過幾年的改造實(shí)踐，初步形成了三種模式：一是村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造的模式，如：橋東區(qū)元村依靠自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行舊村改造；二是借助開發(fā)企業(yè)力量整體改造開發(fā)模式，如橋東區(qū)休門由上海濱江置業(yè)整體改造；三是以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主，開發(fā)企業(yè)介入的合資、合作改造模式。如：裕華區(qū)東崗村與珠海唐家文化娛樂公司合作開發(fā)^[3]。

1．村集體自行改造型

該模式以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，在政府引導(dǎo)下，由村委會(huì)自行籌資開發(fā)，完成拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)的全部工作。具體講就是指村集體自行進(jìn)行土地房屋轉(zhuǎn)制，將原來的集體土地和集體房產(chǎn)等資產(chǎn)進(jìn)行量化，由集體法人股和個(gè)人股構(gòu)成股份公司，對(duì)建設(shè)用地和農(nóng)用地進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估并量化成公司股份，按股份改造并獲取收益的方法。同時(shí)將大量剩余住房上市銷售，形成滾動(dòng)開發(fā)的趨勢(shì)。

“城中村”房屋開發(fā)成本低，建筑價(jià)格相對(duì)便宜。這種房屋上市以后，其低廉的價(jià)格對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)絕對(duì)的沖擊，中低收入人群將可能形成瘋狂搶購的勢(shì)態(tài)，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，價(jià)格在房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作中固然重要，但并不是市場(chǎng)的全部。由于城中村村民文化素質(zhì)較低，村里自行開發(fā)的住宅一般都沿用20世紀(jì)90年代的戶型設(shè)計(jì)，建筑風(fēng)格單調(diào)陳舊、建材普通，與今天所提倡的人居環(huán)境相去甚遠(yuǎn)。因此這種住房最終很難占領(lǐng)市場(chǎng)。同時(shí)，該模式需要政府的支持力度比較大（比如在基礎(chǔ)設(shè)施、公建設(shè)施及資金等方面），只適用于村集體及村民籌資能力強(qiáng)、村規(guī)模較小的情況^[4]。

2．開發(fā)商主導(dǎo)型改造

由于“城中村”集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投資能力相對(duì)有限，難以獨(dú)立支撐舊村改造的大任。同時(shí)政府不可能大規(guī)模直接投資甚至包攬“城中村”改造。因此，投資商與開發(fā)商介入是促進(jìn)“城中村”改造的重要方式。開發(fā)商主導(dǎo)型是指開發(fā)商成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)征地、拆遷、補(bǔ)償、安置、建設(shè)、銷售等，按市場(chǎng)化方式進(jìn)行綜合開發(fā)，整體方案、布局、資金運(yùn)作都由開發(fā)商自己承擔(dān)。例如東里村改造項(xiàng)目由石家莊金正房地產(chǎn)開發(fā)有限公司投資26億元開發(fā)建設(shè)，是石家莊目前少有的大型改造項(xiàng)目，改造后稱“金正·締景城”。

但是，多數(shù)大型房地產(chǎn)公司對(duì)于“城中村”改造項(xiàng)目的興趣不大，而是上升到更高的消費(fèi)人群中去，開發(fā)比較高檔的社區(qū)，而“城中村”項(xiàng)目多是面對(duì)中低收入的經(jīng)濟(jì)適用房。因此，“城中村”改造項(xiàng)目多由“處子”公司來完成。這些公司依托“城中村”改造而成立，往往忽略自己的實(shí)力，不從客觀實(shí)際出發(fā)，只想去追求豪宅、精品，沒有準(zhǔn)確的把握市場(chǎng)的整體動(dòng)態(tài)，從而使得這些公司總是“來也匆匆，去也匆匆”。開發(fā)商主導(dǎo)型改造還存在規(guī)劃管理方面的問題，有可能因?yàn)檫^分追求利益最大化而忽視城市規(guī)劃，導(dǎo)致容積率或建筑密度過大等。這種改造方式工程大、動(dòng)遷面廣、成本高昂，主要適用于比較繁華，嚴(yán)重影響城市景觀和城市規(guī)劃的村莊改造。

3．市政府主導(dǎo)改造型

政府主導(dǎo)改造型模式，政府充當(dāng)開發(fā)商的角色，直接投資改造“城中村”，解決村民的拆遷安置問題，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。主要有兩種方式：一是政府獨(dú)立開發(fā)，二是政府聯(lián)合村集體開發(fā)。其中獨(dú)立開發(fā)是指政府為改造主體，以各級(jí)財(cái)政收入為主要資金來源進(jìn)行改造，即政府完全擔(dān)當(dāng)改造主體，進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施工程，資金管理、拆遷安置、房屋買賣均由政府進(jìn)行。政府聯(lián)合村集體開發(fā)是指政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，啟動(dòng)前期經(jīng)營(yíng)，而后由村集體進(jìn)行其他改造，可減輕村集體資金壓力，完成后續(xù)改造。

但這種改造存在如下問題：（1）政府投入太大，光靠政府根本不能完成。（2）這種做法得不到村民的積極響應(yīng)，村民把改造當(dāng)成是政府的事，抱有“等、靠、要”的做法，只希望通過改造來獲取更多的實(shí)惠。（3）為某些貪官污吏開了一道“發(fā)財(cái)”的口子，不利于村民利益的保障。

（二）城中村改造新模式

改造“城中村”，不僅要使舊村居民贏得良好的居住環(huán)境和現(xiàn)代文明生活，而且要使開發(fā)商贏得合理的利潤(rùn)，使社會(huì)、政府贏得良好的投資環(huán)境與城市品位的提升，這三方面是相輔相成，同時(shí)又是互相牽制的，只有處理好三方面的合理關(guān)系，才能保證“城中村”改造工作的順利進(jìn)行。

1．改造方法

采用“政府引導(dǎo)＋村民入股＋開發(fā)商融資”的改造模式，引入土地資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)理念，即先將村集體土地改制并量化成股份，明晰土地產(chǎn)權(quán)；再由“城中村”改造主體即政府、村集體、開發(fā)商共同籌建股份有限公司，公司的資本來源包括經(jīng)過評(píng)估量化后的土地資產(chǎn)、政府基礎(chǔ)建設(shè)基金、開發(fā)商投資資金；政府主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村集體和開發(fā)商負(fù)責(zé)主體改造工程，在政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行戶型、容積率等方面的設(shè)計(jì)。在改造過程中由公司進(jìn)行各方出資比例的核算，管理資金運(yùn)作。同時(shí)進(jìn)行土地資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)，將有條件的“城中村”劃出專門的經(jīng)營(yíng)性土地，將評(píng)估出的該部分的土地股份作為資產(chǎn)，吸引經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和投資，提高經(jīng)營(yíng)水平、提升土地收益、增加集體資產(chǎn)。獲利以后按各出資比例分配收益，然后重新調(diào)整融資比例，進(jìn)行滾動(dòng)開發(fā)（具體操作流程見圖1）。

2．改造過程中應(yīng)注意的問題

（1）資金來源問題：改造資金來源采取“三點(diǎn)一線”進(jìn)行籌集，“三點(diǎn)”即：由當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)拿出一部分自有資金或由村民共同籌集和籌措銀行優(yōu)惠貸款等；所在區(qū)政府拿出一部分資金建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施；開發(fā)商支出大部分資金用于主體部分建設(shè)。“一線”是指將三者串連起來成立資金管理委員會(huì)，確定各方出資比例，在進(jìn)行土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲利后按出資比例分紅。

（2）改造主體必須明確?！俺侵写濉备脑焐婕暗秸毓芾?、戶籍管理、計(jì)劃生育等各項(xiàng)工作，由于村集體人員文化素質(zhì)偏低，技術(shù)力量薄弱，加之固有的“小農(nóng)”本位利益的原因，使其承擔(dān)這一任務(wù)不具備統(tǒng)籌能力。同時(shí)，從政府的職能和角色看，也不宜包辦拆遷、開發(fā)建設(shè)、安置和房屋出售等一切事務(wù)。因此，必須明確各個(gè)改造主體應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，該由開發(fā)商主導(dǎo)實(shí)施的，政府和村集體必須放開手腳，對(duì)于應(yīng)該歸屬于政府和集體的義務(wù)，政府和集體不得推辭，務(wù)必各施其職，保證改造的順利進(jìn)行^[5]。

（3）利益分配問題。①對(duì)于政府來說，城市發(fā)展的新動(dòng)力和新空間是其合理利益和主要利益。“城中村”改造可以使城市發(fā)展獲得新的動(dòng)力和新的空間，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、城市和社會(huì)發(fā)展。這是“城中村”改造的終極目標(biāo)，也是政府的主要利益和合理利益目標(biāo)。②對(duì)于開發(fā)商來說，恰當(dāng)?shù)睦麧?rùn)成分是其合理利益?！俺侵写濉备脑旌蟮姆康禺a(chǎn)售價(jià)普遍比原來偏高，但這并不主要來源于開發(fā)行為，而是取決于“城中村”優(yōu)越的地理區(qū)位及由其帶來的房地產(chǎn)的更快升值潛力。這部分利益主要應(yīng)該由改造前這一區(qū)位的擁有者——“城中村”村民享有，開發(fā)商不能擠占村民的利益空間。③對(duì)于村民來說，合理的安置和長(zhǎng)期的社會(huì)保障是其主要利益?！俺侵写濉备脑炜梢允勾迕駛兏淖儸F(xiàn)有的生產(chǎn)和生活方式，離開公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不完善的村莊，村民們應(yīng)該全面觀察和考慮改造的成本和收益，把謀求合理的安置和長(zhǎng)期的社會(huì)保障作為自己的主要談判目標(biāo)。

（4）配套政策改革。①戶籍制度改革。在戶籍制度方面放寬政策，取消原來不合理的戶籍制度，一次性將改造完畢的“城中村”村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢⒃诜缮弦宰C書的形式給予保障，使“城中村”村民變成真正意義上的城市居民，享受城市居民的待遇。②社會(huì)公共制度的改革。社會(huì)公共制度包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障制度等。政府要出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，將“城中村”村民統(tǒng)一納入城市管理后，相關(guān)的社會(huì)公共制度也隨之一起由城市專職部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)。③土地制度改革。將“城中村”集體土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有，其土地使用權(quán)不變，原有集體使用的土地和房產(chǎn)歸轉(zhuǎn)制后的股份企業(yè)所有，原村民宅基地改為國(guó)有房地產(chǎn)，實(shí)行變更登記、核發(fā)“國(guó)有土地使用權(quán)證”和“國(guó)有房地產(chǎn)證”。石家莊市“市政［2002］14號(hào)文件”規(guī)定：二環(huán)路以內(nèi)城中村農(nóng)轉(zhuǎn)非后的集體土地依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，其土地使用權(quán)屬不變；并且批準(zhǔn)其所建住宅、非住宅經(jīng)登記、核發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用證后可進(jìn)入地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行交易。④村民就業(yè)改革。制定相關(guān)的政策措施，籌集資金對(duì)村民進(jìn)行教育培訓(xùn)，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)提供扶持，引導(dǎo)村民走自食其力、自主創(chuàng)業(yè)的道路，實(shí)現(xiàn)村民生存方式的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論

與以往的改造模式相比，“政府引導(dǎo)＋村民入股＋開發(fā)商融資”的“城中村”改造模式，能很好地把政府、村民、開發(fā)商融合在一起，改造結(jié)果的好壞與三者息息相關(guān)，既能制止政府尋租行為，又能解決“拆遷”這一重大難題，樹立村民改造主體的優(yōu)越感，以激發(fā)廣大村民改造的積極性。同時(shí)，通過村民和開發(fā)商的協(xié)商，在城市總體規(guī)劃布局下，使戶型、容積率均能達(dá)到最佳效果，保證三方利益的不損失，能充分發(fā)揮政府、村民、開發(fā)商三者之間的互動(dòng)性，保證改造的順利進(jìn)行。對(duì)開展全國(guó)“城中村”改造具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

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(責(zé)任編輯:孫桂珍)

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