提高我國銀行業(yè)監(jiān)管有效性的對策研究

摘 要：在大多數(shù)經(jīng)濟體中，銀行一直是最主要的金融中介。近年來，不斷發(fā)展的金融市場和不斷出現(xiàn)的風險使銀行業(yè)監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)。根據(jù)對制約銀行業(yè)監(jiān)管有效性的因素分析，尋求提高監(jiān)管效能的路徑，其目的是實現(xiàn)確保銀行體系安全和穩(wěn)健運行，加快銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化和國際化進程。

關鍵詞：銀行業(yè)監(jiān)管；有效性；金融風險； 外部環(huán)境

中圖分類號：F812．2 文獻標識碼：A

Research On the Regulatory Effectiveness of Chinese Banking Industry

TANG Xiu-qin，QI Zhong-ying

(School of Management Science and Engineering，Harbin Institute of Technology，Harbin 150001，China)

Abstract:Banking is the most important financial media in most economic units. In recent years， banking regulation is facing new challenges with the continuous development of financial market and risks. The paper designs the route of improving regulatory effectiveness based on the analysis of factors affecting banking regulatory effectiveness， in order to ensure the safety and sound operation of banking industry， and speed up the process of banking specialization and internationalization.

Key words:banking regulation; effectiveness; financial risk; external environment

收稿日期：2007-04-03

作者簡介：唐秀琴（1970-），女，黑龍江牡丹江人，哈爾濱工業(yè)大學管理科學與工程在站博士后。研究方向：金融；齊中英（1957-），男，哈爾濱工業(yè)大學管理科學與工程學院副院長，博士生導師。研究方向：管理工程與科學。

基金項目：黑龍江省博士后基金資助項目《東北地區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有效性研究》的階段性成果。

當前，加強銀行業(yè)監(jiān)管已成為各國政府和金融管理當局的共識。銀行業(yè)監(jiān)管的關鍵在于有效性如何。有效監(jiān)管能適應經(jīng)濟環(huán)境的變化，準確識別和度量風險，及時采取措施應對，真正起到防范和化解金融風險的作用。目前，我國的銀行業(yè)監(jiān)管正處于由合規(guī)性監(jiān)管向風險性監(jiān)管過渡期，但銀行業(yè)監(jiān)管有效性還較低，全面提升銀行業(yè)監(jiān)管的有效性，實現(xiàn)銀行監(jiān)管的規(guī)范化與現(xiàn)代化任重路遠。

一、 銀行業(yè)監(jiān)管有效性的一般概念和生成機理

銀行業(yè)監(jiān)管是一把“雙刃劍”，一方面有利于減少銀行體系的風險，另一方面也會給銀行業(yè)的運營帶來成本。監(jiān)管成本是指在實施銀行監(jiān)管過程中產(chǎn)生的直接資源成本和間接效率損失；收益是維護金融體系的安全和穩(wěn)定，增強公眾信心，從而促進銀行業(yè)健康發(fā)展，通常計量為不實施監(jiān)管可能帶來的損失。銀行業(yè)監(jiān)管的有效性就是達成銀行業(yè)監(jiān)管目標的成本與收益的比較。可以理解為用最小的監(jiān)管成本實現(xiàn)預定的金融監(jiān)管目標，或用現(xiàn)有的資源獲得最大的監(jiān)管效應。如果監(jiān)管不當或者監(jiān)管過度，監(jiān)管成本很可能超過監(jiān)管的收益，從而破壞銀行業(yè)的競爭力，降低銀行體系的效率，阻礙其發(fā)展。

在既定的理論假設下，實現(xiàn)既定監(jiān)管目標所需要資源的多少和成本高低是可以通過不同的方式進行考察與計量的。但在實踐中，監(jiān)管成本與收益的比較是困難的。目前國際通用的衡量銀行監(jiān)管有效性的標準是巴塞爾協(xié)議委員會于1997年9月制定的《有效銀行監(jiān)管核心原則》，該原則于2006年10月進行了修訂。《核心原則》是在總結(jié)各國監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上，對銀行監(jiān)管最佳做法的概括，涵蓋了銀行從市場準入到退出的全過程，為各國建立有效的銀行監(jiān)管體系提供了指導和借鑒，也為國際金融界評價銀行監(jiān)管體制的有效性提供了準繩。

銀行有效監(jiān)管最核心的問題是資本監(jiān)管。為進一步提高銀行資本監(jiān)管的有效性，2004年6月，巴塞爾協(xié)議委員會在修訂《1988年資本協(xié)議》的基礎上，頒布了《新資本協(xié)議》，并于2006年底開始實施。該協(xié)議集中反映了近年來國際化大銀行風險管理技術進步的最新成果，全面總結(jié)了發(fā)達國家資本監(jiān)管的成功經(jīng)驗。雖然廣大發(fā)展中國家的商業(yè)銀行還不具備執(zhí)行《新資本協(xié)議》的條件，但應參照《新資本協(xié)議》的要求，完善資本監(jiān)管制度，不斷提高銀行監(jiān)管有效性。

二、制約我國銀行監(jiān)管有效性的主要因素

由于受外部環(huán)境、銀行業(yè)整體發(fā)展水平等因素制約，對照《有效銀行監(jiān)管核心原則》和《新資本協(xié)議》，我國銀行業(yè)監(jiān)管有效性還存在一定的差距和不足。

（一）銀行業(yè)監(jiān)管的外部環(huán)境有待進一步改善

良好的銀行業(yè)監(jiān)管的外部環(huán)境是有效監(jiān)管的前提條件。外部環(huán)境包括穩(wěn)健和可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟政策、發(fā)達的公共政策基礎設施、高效解決銀行問題的程序和提供適當系統(tǒng)性保護的機制等。盡管這些前提條件遠非監(jiān)管當局所能左右，但這些方面的缺陷卻會削弱監(jiān)管部門有效實施監(jiān)管的能力。當前，我國銀行業(yè)監(jiān)管外部環(huán)境缺陷表現(xiàn)在：由于我國經(jīng)濟處于體制轉(zhuǎn)軌時期，內(nèi)部經(jīng)濟結(jié)構不合理，銀行業(yè)的改革與經(jīng)濟金融領域其他方面的改革不能完全相協(xié)調(diào)，影響了銀行體系商業(yè)化的實現(xiàn)以及資產(chǎn)質(zhì)量的提高。社會信用環(huán)境不佳，企業(yè)逃廢銀行債務行為較多，社會征信體系沒有建立起來，商業(yè)法律體系及司法體系不健全，對債權人權益保護不夠。

（二）銀行業(yè)監(jiān)管體系的整體功能沒有得到發(fā)揮

銀行業(yè)監(jiān)管是一個比較復雜的系統(tǒng)工程，它涉及銀行業(yè)監(jiān)管體系的構成及各組成部分的分工、目標安排和協(xié)調(diào)運行等問題。根據(jù)國際最新金融監(jiān)管理念，對銀行業(yè)監(jiān)管體系組成部分的地位確定如下：政府監(jiān)管組織體系是銀行業(yè)監(jiān)管體系的中心，金融企業(yè)內(nèi)部控制和行業(yè)自律組織是主體，市場約束體系、社會中介機構審計評級和部分國外監(jiān)管機構是有效補充。

目前，我國銀行業(yè)監(jiān)管體系還存在以下問題：（1）金融企業(yè)內(nèi)部控制薄弱，公司治理結(jié)構沒有真正建立起來，風險控制系統(tǒng)不健全；（2）行業(yè)自律組織建設和自律手段運用不足，難以發(fā)揮其規(guī)范同業(yè)經(jīng)營行為等作用；（3）由于銀行對社會的信息公開程度有限，存款人和投資者對銀行的經(jīng)營行為不能進行有效監(jiān)督，市場約束較弱，不利于發(fā)揮市場約束機制對銀行監(jiān)管的補充作用；（4）外部審計師的專業(yè)水平、職業(yè)道德與要求存在較大差距，社會中介尚未發(fā)揮獨立的監(jiān)督作用；（5）銀行監(jiān)管部門與境外銀行監(jiān)管當局的合作與信息交流的范圍、深度有限，影響實施有效的跨境監(jiān)管。

（三）混業(yè)經(jīng)營趨勢下的分業(yè)監(jiān)管體制導致監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位并存

隨著國際金融市場一體化進程的加快，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，以美國《金融現(xiàn)代法》為標志，全球金融業(yè)逐步由分業(yè)經(jīng)營走向混業(yè)經(jīng)營，我國金融業(yè)也出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，具體表現(xiàn)在銀證通、銀行代理保險業(yè)務、金融控股公司的試點等。銀監(jiān)會成立后，形成了我國銀行、證券和保險分業(yè)監(jiān)管體制。在這種監(jiān)管方式下，當不同金融機構業(yè)務日益交叉時，一項新的業(yè)務的推出通常需要經(jīng)過多個部門長時間的協(xié)調(diào)才能完成。有的新金融業(yè)務處于不同金融機構業(yè)務邊緣，成為交叉性業(yè)務。如銀證通、銀行代理保險等業(yè)務，銀行業(yè)監(jiān)管是檢查中間業(yè)務，保險業(yè)檢查銀行保險業(yè)務，這樣既可能導致監(jiān)管重復，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。

（四）銀行監(jiān)管法規(guī)框架存在較大缺陷

法律是調(diào)整社會關系的最高行為規(guī)范，各類社會主體的任何活動都必須納入法律的框架之內(nèi)。有效的銀行監(jiān)管在確保建立現(xiàn)代金融體系、現(xiàn)代金融制度和良好的金融秩序的過程中，必須要有一個既符合國情又同國際慣例接軌的銀行監(jiān)管法律體系的支持。發(fā)達國家金融體系走向成熟也經(jīng)歷了一個較為漫長的立法完善過程。在我國還沒有建立結(jié)構完整、層次清晰的監(jiān)管法規(guī)體系，法規(guī)的制定缺乏及時性、連續(xù)性和一致性。如：銀行監(jiān)管機構對部分監(jiān)管對象的監(jiān)管工作處于無法可依的狀態(tài)。金融監(jiān)管的法律法規(guī)之間還存在不協(xié)調(diào)，給具體的監(jiān)管工作帶來了一定的困難。

（五）銀行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管手段和方法還不適應形勢發(fā)展的需要

發(fā)達國家經(jīng)驗表明，政府監(jiān)管機構監(jiān)管手段和方式的科學、先進與否很大程度上決定了銀行監(jiān)管的成本和效果。與國際發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國銀行業(yè)監(jiān)管手段和方法尤其是持續(xù)銀行監(jiān)管手段還存在一定差距：（1）現(xiàn)場檢查尚未實現(xiàn)制度化，缺乏計劃性、連續(xù)性、規(guī)范性和有效性；（2）非現(xiàn)場監(jiān)測的預警性和可靠性還有待加強。

（六）監(jiān)管人員素質(zhì)影響了整體監(jiān)管水平的提高

一支高素質(zhì)的監(jiān)管干部隊伍，是適應銀行監(jiān)管國際化要求與提高銀行監(jiān)管有效性的關鍵。目前，我國銀行業(yè)監(jiān)管從業(yè)人員的綜合素質(zhì)總體不高，對風險的識別，判斷不夠，還不能完全掌握和執(zhí)行全面風險監(jiān)管的理念和監(jiān)管方法。監(jiān)管人員在專業(yè)和誠信方面沒有樹立足夠的權威。在現(xiàn)有人才的使用方面，由于沒有建立有效的激勵機制等原因，人才資源的高效配置還有相當大的差距。

三、加強銀行業(yè)監(jiān)管有效性路徑選擇

（一）改善銀行業(yè)監(jiān)管外部環(huán)境

銀行業(yè)監(jiān)管有效性不足的外部原因，單靠監(jiān)管部門的自身力量是難以消除的，需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門來解決。銀行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展與經(jīng)濟金融領域其他方面的改革密切相關，不能孤立進行。同時，銀行業(yè)監(jiān)管部門實施監(jiān)管必須考慮監(jiān)管的節(jié)奏和速度，要考慮我國的國情，與企業(yè)發(fā)展步伐相協(xié)調(diào)，同時爭取公眾的支持和幫助。要營造一個良好的外部宏觀環(huán)境，包括會計、法律、稅制等方面，培養(yǎng)良好的信用文化。

（二）建立并完善科學的銀行業(yè)監(jiān)管體系

科學的銀行業(yè)監(jiān)管體系應體現(xiàn)均衡性，即監(jiān)管體系的各組成部門的規(guī)模、能力、機構數(shù)量等維持在一個相對合理的水平，并能夠依據(jù)相關的監(jiān)管法規(guī)，對被監(jiān)管對象實施金融監(jiān)督和管理行為。加強銀行業(yè)金融機構內(nèi)部控制，發(fā)揮銀行內(nèi)部控制金融監(jiān)管第一支柱作用。積極采取措施加強行業(yè)自律組織建設，使其真正成為加強行業(yè)自律、維護公平競爭的監(jiān)督體系，成為金融同業(yè)間交流、合作的平臺，成為金融業(yè)經(jīng)營者與政府溝通的橋梁紐帶。建立有效的市場約束機制，發(fā)揮外部中介機構的作用。可以參照國外的先進做法與收費制度，要求各金融機構聘請經(jīng)中央銀行認可的社會審計、會計機構，定期審查金融機構的賬務記錄、財務決算和內(nèi)部控制系統(tǒng)等，并在此基礎上盡可能地向公眾直接報告重要信息，從而強化市場約束與社會監(jiān)管的力量。

（三）加強金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作

加強與其他國家或地區(qū)銀行監(jiān)管機構的協(xié)調(diào)與合作，共同實施有效的跨境監(jiān)管。建立和完善國內(nèi)財政、中央銀行、金融監(jiān)管機構之間的信息共享和協(xié)調(diào)合作機制，提高監(jiān)管效率，共同維護金融穩(wěn)定。加強不同金融監(jiān)管機構之間的合作，必須建立和完善監(jiān)管聯(lián)席制度與風險聯(lián)合處置機制，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊現(xiàn)象。建立和完善監(jiān)管部門內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機制，通過強化監(jiān)管的組織領導和系統(tǒng)化管理，明確各級機構和內(nèi)部各職能部門、各監(jiān)管崗位的職責，完善工作協(xié)調(diào)機制，保證監(jiān)管系統(tǒng)的高效運行。

（四）不斷完善金融監(jiān)管運作機制

完善監(jiān)管制度和法規(guī)體系，系統(tǒng)規(guī)劃銀行監(jiān)管的法規(guī)框架，進一步提高立法質(zhì)量和水平，加大執(zhí)法力度。要充分運用現(xiàn)代信息技術手段，不斷完善非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)。借鑒先進國家的監(jiān)管評價體系，對中資和外資商業(yè)銀行法人的風險進行全面、客觀的評價。促使商業(yè)銀行有更多的責任和內(nèi)在壓力，主動去改善自身的風險管理能力，提高競爭能力和盈利能力。正確處理監(jiān)管與創(chuàng)新、監(jiān)管與促進地方經(jīng)濟發(fā)展的關系，保證銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定。

（五）加快建設一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍

要通過制定科學的人力資源開發(fā)和利用計劃，探索建立多途徑的人才培養(yǎng)機制，提高監(jiān)管隊伍素質(zhì)。建立和完善適合銀行監(jiān)管工作特點的選賢任能機制和人力資源合理配置機制。同時要注意從體制、機制、制度和管理上預防濫用監(jiān)管權利等腐敗問題。

參考文獻：

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（責任編輯：石樹文）