政府參與農民合作經濟組織發展的職能演變

摘 要：農民合作經濟組織與政府之間的關系對合作組織的發展有著至關重要的影響。政府參與是我國農民合作經濟組織發展的必要條件，政府應依照農民合作經濟組織發展的初期、成長期、成熟期三個階段的特性來對自己的職能進行動態定位，以哺育、扶持、守夜人身份執行政府職能。

關鍵詞：農民合作經濟組織;政府職能;演變

中圖分類號：F306．4 文獻標識碼：A

The Evolution of Governmental ParticipationFunction in Farmers′

Cooperative Economy Organization Development

SHI Zhi-heng1， CHENChong2

(1.College of Economics and Management， Northwest AF university， Yangling 712100， China;

(2.Department of theAF Economy Management， Lanzhou Commercial College， Lanzhou 730020， China)

Abstract：Considering the importance of governmental participation in the farmer cooperative economic organization development，the paper holds that at the initial period，growing period and mature period of the farmer′s cooperative economy organization，government need keep up improving its functions by respectively acting as nurturer，supporter and night watcher.

Key words: farmers′ cooperative economic organization;government function;evolution

收稿日期：2006-08-28

作者簡介：石志恒（1978-），男，新疆昌吉人，西北農林科技大學在讀碩士，蘭州商學院講師。研究方向：農村經濟；陳沖（1980-），男，陜西西安人，蘭州商學院講師。

基金項目：世界銀行第四期技術合作項目，項目編號：8YL0401;教育部新世紀優秀人才支持計劃，項目編號：NCET－05－0859。

從國內外合作運動發展的歷史來看，農民合作經濟組織與各國政府之間的關系如何，歷來是合作經濟發展中至關重要的影響因素。當前，在農民合作經濟組織發展過程中，政府職能的定位問題，已是農村經濟管理工作的一個新課題（肖延川等，2006）。已有的研究中許多學者都涉及到這一問題。但是，縱觀現有的這些研究，絕大多數的研究都是就問題分析問題，給出對策，做出的主要是靜態分析，沒有能夠依照農民合作經濟組織不同發展階段對政府職能進行動態定位。筆者正是在將農民合作經濟組織發展過程劃分為“初期——成長期——成熟期”三個不同階段的基礎上，依據合作組織不同階段的特性，就政府職能的演變進行動態分析。

一、政府參與是我國農民合作經濟組織發展的現實選擇

自20世紀30年代初，凱恩斯提出國家干預的政策主張以來，國家干預的學說有了很大的發展。政府干預的范圍，也不再局限于宏觀領域，還涉及到具體的微觀領域。但無論是哪一方面的干預，其目的都是為了彌補市場機制的不足。從這一角度出發，筆者認為政府參與是我國農民合作經濟組織發展的必要條件。

從農民合作經濟組織發展的歷史來看，農民合作經濟組織的產生和發展通常是一種誘致性的制度變遷；但是這種變遷能否實現，很大程度取決于農民的理性程度。舒爾茨曾提出“理性小農”的概念，但是我國農民的理性受制于他們所掌握的知識、信息等，是一種有界理性（李婕，2005）。這種有界理性使得農民所做出的選擇只是已知信息范圍內的自身利益最大化的選擇。在我國，農民的有界理性嚴重束縛了農民合作經濟組織的發展，這主要表現為：（1）農民對農民合作經濟組織的認識還停留在過去的感知上，因此他們談合色變，對農民合作經濟組織的發展持排斥、抗拒的態度，極大地阻礙了其發展。（2）農民合作經濟組織是農民自發組織、自主管理的群眾性組織。我國農民素質整體不高，很難勝任相應的組織、領導和管理工作，從而妨礙了農民合作經濟組織的產生和發展。（3）農民在市場出現明顯波動時往往會采取不按合同約定履行交售義務的投機行為，造成了農民合作經濟組織與農民之間的關系不穩定。

從我國的實際情況來看，農民合作經濟組織發展成真正意義上的、完善的合作組織這一前提很難滿足，表現在：（1）由于前面所說原因的存在，使得農民合作經濟組織在我國的產生和發展都很困難。（2）現有的農民合作經濟組織發展極不規范。許多合作經濟組織，空有合作之名而無合作之實，甚至成為少數人謀取個人利益的工具。（3）農民合作經濟組織的建立和發展，還受到資金缺乏的制約。一般來說，農民合作經濟組織的營運資金主要是由社員集資繳納的。但是就我國的實際情況來說，如果集資過多，農民會由于會費過高而不愿或不能參加；而減少收費，又很難保證農民合作經濟組織的正常運作。在實際操作中，很難掌握一個恰當的標準，使二者得以兼顧。

二、政府參與農民合作經濟組織發展的職能演變

政府作為外部的推動力，是具有加快或延緩農民合作經濟組織發展的作用，但是它不能從根本上改變合作組織自身的發展規律。政府應該根據合作組織發展過程的不同時期、階段的特性來對自己的職能進行動態定位，做到恰如其分，使得農民合作經濟組織最終走向自助、自主、自強的持續發展之路。

（一）發展初期政府的“哺育”職能

農民合作經濟組織發展初期，類似于剛出生的嬰兒，是免疫力最弱、最需要“關懷”的時期。此時期政府職能的錯位必然導致合作組織發展潛力不足乃至夭折。發展初期政府的主要職能在于：

1．激發農民的合作熱情。農民合作經濟組織存在的根本價值就在于能夠滿足在市場競爭中處于弱勢地位的農業商品生產者謀取或維護自身利益、增強競爭能力的社會經濟需求。市場經濟條件下，農民合作經濟組織發展的第一行為主體和最終實施主體應該是農民，合作組織的健康發展應該以尊重農民的意愿為前提，以滿足農民發展市場經濟的需要為根本目的，以農民的積極參與為根本手段。只有農民有了尋求合作的積極性，合作組織才能永葆生命力。

2．開展教育項目培養人才。我國農民合作經濟組織發展的水平和競爭能力在很大程度上取決于其成員的素質，但我國的現實是廣大農民文化和科技素質偏低，這就需要政府組織在農村大力開展農民文化和職業技術教育，圍繞當地主導產業，以農業實用技術為重點，培養各類技術骨干，不斷提高農民的科學文化素質和農業科技水平。對合作經濟組織的管理人員還要采取多種方式培養其商品意識、市場意識和經營管理水平。有了一大批人才，特別是有了合作事業的帶頭人，農民合作經濟組織才能順利地發展。

3．指導合作組織建立健全的章程及各項規章制度。“不以規矩，不成方圓”。農民合作經濟組織要保持健康、規范、持續的發展必須要有一套科學、完善、健全的章程和規章制度體系。然而農民因受自身文化素質、信息等限制，很難能夠建立一套科學的章程和規章體系。為此，政府應發揮自身這方面的特長，依照國內、國外的成功經驗并結合當地的實際情況，指導農民合作經濟組織組建一套完整的章程和規章制度體系。

（二）成長期政府的“扶持”職能

政府的扶持有利于實現農民合作經濟組織的規范化運作，增強其內生活力、帶動力和各方面的“自我造血”能力。成長期政府對合作組織的扶持應主要體現在以下幾個方面：

1．制定出有利于農民合作經濟組織發展的法律法規。對政府而言，提供法律、法規等帶有強制性的制度服務，是政府被天然賦予的政治職能。由于制度具有“公共物品”的性質，加上制度變遷中無處不在的搭便車的機會主義行為，因此，由政府代替私人或某些團體，來強制性地供給促進合作組織發展的相關法律制度，不僅可以增強該種制度安排的嚴肅性和公正性，而且也具有規模效應。農民合作經濟組織的發展需要政府提供法律、法規制度的規范。政府強制性的法律制度供給，不僅可以約束違規者的行為，更可以保護遵章守法者的利益，由此規范各市場經濟主體的經濟行為，促進合作組織健康有序的發展。同時，通過政府提供相關的法律、法規，還有助于各種合作組織在已有的規章制度內規范運作，順暢成長。

2．資金扶持。農民合作經濟組織作為農民的勞動聯合與資本聯合的公有制實現形式，一般來講是勞動聯合為主，資本聯合為輔。但其成員的入股資金畢竟有限，因此，合作組織在經營中一般都受到資金的限制。政府對合作組織的資金扶持政策可側重兩個方面：一是信貸資金扶持。政府應出面協調農村信用合作經濟組織及農村其他金融組織，在農業信貸方面向合作組織傾斜，扶持合作組織的經營和發展。二是財政資金扶持。各級政府財政都有一塊支持農業發展的資金，過去這塊資金主要用在農業基礎設施建設上，面對農業產業化和合作發展的新形勢，政府對支農財政資金的使用方向也應做出相應的調整，圍繞農業產業化發展戰略，逐步向合作組織傾斜。

3．稅收扶持。農民合作經濟組織不同于一般經濟組織，它既是經營組織，又是自我服務組織。因此，它的經濟效益一般比較低，成長期面臨的困難較多，如果在稅費征收上采取與一般工商企業同樣的標準，合作組織恐怕難以承受。在國家沒有明確制定對合作組織的稅費優惠政策之前，各級地方政府應從有利于地方經濟長期穩定持續發展的目標出發，積極探索并在自己管理的稅費征收范圍內，制定一些扶持合作組織發展的優惠政策。如山東省政府在稅收政策上作了如下規定：對合作組織為農業生產的產前、產中、產后提供技術或勞務服務所取得的收入免征所得稅；對有農副產品加工企業（初加工除外）的合作組織，地方政府可從該組織所在的地方稅收中視財力情況適當返還，等等。

（三）成熟期政府的“守夜人”職能

古典經濟學家亞當·斯密認為，在自由市場經濟時期，政府的職能就是作好一個守夜人①。這里借用這個概念，體現出對于相對成熟的農民合作經濟組織政府職能所在：

1．營造寬松的發展環境。對照國外經典的合作社，我國的農民合作經濟組織有點“四不像”，有學者提出這是合作組織的異化。異化趨勢確實存在，這是由中國農村特殊的制度環境、意識形態和生產要素資源狀況所決定的。政府部門可以根據國際合作社原則，引導合作組織進行自我修正，但不能以規范的名義，只推行某一種模式，否則可能事與愿違。在成熟階段，合作組織只要堅持入社、退社自由，堅持民辦、民管、民受益，堅持為其成員服務，堅持在法律規定的范圍內進行活動，不管采取怎樣的方式進行合作，都應該允許存在，鼓勵發展。同時，對其內部運行作到盡量不干預、少干預。

2．監督管理。尊重農民合作經濟組織的自主權，并不是意味著放任自流。相反，政府的適當監督管理，是合作組織走向規范、健康發展的有利保證。（1）明確監督管理單位。強調政府對農民合作經濟組織的監督管理，必須明確監督管理的具體單位和具體責任，否則，就很容易形成都管都不管的局面，這不利于合作組織的發展。目前，國家對合作組織的管理還沒有明確的規定，各地的做法也不盡一樣。但比較普遍的做法是：在省一級由農業主管部門（農業廳），在縣一級由農業委員會（農經委）負責對縣域內的合作組織和聯合社進行監督管理。實踐表明，由各級政府的農業主管部門和農業經營管理部門負責對合作組織的監督管理，有利于指導合作組織的經營、加強合作織織的內部管理。（2）界定監督管理內容。政府對合作組織的監督管理，不能事無巨細。哪些該管，哪些不該管，應該有一個界定，以防止政府對合作組織的過多干預。應該將監管重點放在對制度、財務、民主管理監督等重要環節。（3）強化監督管理措施。對合作組織的正常經營，政府應給予充分的經營自主權，而不應以管理監督的名義過多干涉。對合作組織在經營中出現的問題，政府應依照法律和政策采取相應的措施，比如對經營不善的合作經濟組織責令其整頓、停業、解散等，使合作組織在政府的監督管理下健康、持續發展。

三、進一步的討論

筆者在論證了政府參與農民合作經濟組織發展的必要性基礎上，將農民合作經濟組織的發展劃分為“初期——成長期——成熟期”三個階段，并對政府不同階段的“哺育——扶持——守夜人”職能的演變進行了分析。但有幾點不足之處還需進一步探討。

第一，在農民合作經濟組織發展的每一個階段，政府定位的職能并不是對其他階段不適用，而是政府在該階段應該以此職能作為工作重點。

第二，對于農民合作經濟組織發展過程中的三個階段，沒有也不好尋找一個明確的衡量標準加以劃分，這使得政府根據農民合作經濟組織的發展程度進行職能轉變產生了一定的困難。

第三，全文的分析中隱含了一個基本假設，即政府在各個階段的職能是從農民收益最大化，而不是政府自己收益最大化的角度出發來定位的。但在實際中由于受到政府有界理性的限制，往往導致政府應有職能的發揮會受到一定的影響，甚至完全失敗。

注釋：

① 這里的守夜人其職責擴展為指定市場規則、保護公民財產、維護經濟秩序、實施監督管理等。

參考文獻：

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（責任編輯：石樹文）