政府雇員制能治“村虛”留“村官”

背景：能人不想做“村官”

長期以來，村干部的政治、經濟、生活待遇普遍偏低，使得許多干部感到“政治上沒想頭，經濟上沒干頭，保障上沒靠頭”，再加上“權力無限小、責任無限大”，使得村干部的職位缺乏足夠吸引力，以至于有些地方無人愿意擔任。部分農村的共青團、婦聯、民兵組織基本上處于癱瘓、半癱瘓狀態。待遇低，沒前途，外出打工賺得都比當干部多。有本事、有頭腦的人都不愿意干村里的那些差事，中央的惠農政策和資金因缺少“最后一個接力棒”而無法全部落實到農民身上，“村虛”由此發生。

分析：政府雇員制的有效與有限

政府雇員制的有效性在于，一是打破了新中國成立以來已實行了幾十年的政府公務員主導政府工作的舊體制，對鄉鎮公務員形成一定的壓力和激勵機制。正如有的學者所說，建立政府雇員制，就像在運輸沙丁魚的水箱里放上一條鯰魚，為了避免被鯰魚吃掉，沙丁魚只好快速游動，整個水箱的沙丁魚都將被激活。

政府雇員制的“鯰魚效應”會激勵公務員努力工作，提高效率，對傳統的“官”念形成強烈沖擊。它會在公務領域引進競爭，減少官僚主義，提高政府人員素質、管理水平、工作效率和行政服務質量；有利于精簡機構，裁減冗員，節約政府資源，降低行政成本，縮小政府規模，建立起小而強的具有流動性的政府模式，有利于減少人事管理中的腐敗，保障公平和公正。二是拓寬鄉鎮干部隊伍來源渠道。鄉鎮干部普遍面臨著年齡老化問題，從村官中選聘部分年輕人到鄉鎮擔任政府官員，可以說是解燃眉之急。三是使“村干部有了盼頭，看到了希望；村能人有了干頭，有了方向”。從村干部中選聘政府雇員，也進一步增強了村干部崗位的吸引力，提升了村干部工作社會認可度。

政府雇員制的有限性在于，村委會主任成為鄉鎮政府的雇員后，其雙重身份集于一身，自治權與行政權集于一身，會在某種程度上使自治權發展的空間受到一定擠壓。農村問題專家徐勇教授曾形象地將村委會干部的處境，用“代理人”和“當家人”的雙重角色來表述，一方面，作為當家人，村委會主任有責任和義務代表村民，向政府提出利益要求；另一方面，作為代理人，村委會主任也有責任將政府的意志向村民宣傳、貫徹落實。由于受到壓力型體制和可量化的責任評價體系的作用，村委會主任將自己的主要精力來完成鄉鎮交派下來的任務。金堂縣的做法將這種雙重身份更加顯性化。作為政府雇員，由于雇傭關系的存在，村委會主任則更加為完成雇傭合同所規定的行政任務而不遺余力，從而相對忽視村民的自治權行使的要求，進而影響村民自治的效果。

建議：破解“村虛”的多項選擇

胡錦濤總書記曾要求對基層干部“真正重視、真情關懷、真心愛護”，2007年中央一號文件提出，“關心村干部的工作和生活，合理提高村干部的待遇和保障水平”。同時，指出，關愛基層干部，重點要在建立健全激勵保障機制上下工夫。毫無疑問，采用政府雇員制是關愛村干部、破解“村虛”難題的多項選擇中的一項正確選項，但并不是唯一選項。除此之外，我們仍然還有更多的選擇可供選擇。這些選項包括：

從村干部中選拔鄉鎮公務員，特別優秀的可選拔培養為鄉鎮領導班子成員，實現鄉村兩級干部隊伍結構改革和素質提高的“雙贏”局面。2007年中央一號文件明確提出，“積極探索從優秀村干部中考錄鄉鎮公務員、選任鄉鎮領導干部的有效途徑”。不久，中組部就決定在湖北、浙江、河南、湖南、重慶等五省市，開展從優秀村黨組織書記、村委會主任中考錄鄉鎮公務員試點工作。對于很多農村青年來說，當公務員有較大吸引力，盡管經過考錄成為鄉鎮公務員的比例較少，但畢竟給長期在農村工作的干部以新的希望和更多范圍的選擇機會，他既可以爭取被招聘到政府雇員，也可能被考錄為公務員。

從關心村干部的工作和生活入手，合理提高村干部的待遇和保障水平。比如，中組部正在全國推進村級黨組織活動場所建設，有的地方實施基層干部“關愛工程”，認真研究村干部報酬待遇落實以及正常增長機制問題，出臺了規范村干部報酬補貼的辦法，通過財政轉移支付資金和村集體收入兌現，結束了村干部“不食官俸”的歷史。有的地方探索村黨組織書記養老保險補貼辦法，還對任職達到一定年限的退職村干部給予一定的生活補貼，把村干部教育培訓經費列為財政支出的經常性項目，免費為村干部提供學歷教育和技術培訓。

大力發展農村經濟，進行農業產業結構調整，壯大農村集體資產，使農村村級組織的發展有著雄厚的經濟基礎，村級組織的公共職位有較強的吸引力，優秀青年才有積極性投身到農村工作中來。這才是解決“村虛”的治本之道。（作者系中央黨校政法部副教授）