村干部身份的變化意味著什么

如何將村民自治與新農村建設相整合，以及將其納入未來中國鄉村社會的治理格局，是我們必須重新考慮的問題

人民論壇：四川省金堂縣政府采取措施，將現有村干部中那些干得好的，符合相關條件的人員聘為鄉鎮事業編制干部。您是如何看待這件事的？

景躍進：四川是我國農村改革的先行地之一。人民公社解體之后，中國的第一個鄉政府便誕生在四川。就這件事情來說，雖然被鄉鎮政府聘用的村干部所占的比例甚小，但考慮到這一做法的“前衛性”，以及金堂縣今后準備采取的一系列舉措，如對村干部有限度地開放鄉鎮領導干部職務，準備全面推廣大學生任村主任等，這件事情是值得討論的。

將村干部聘為基層政府雇員這件事反映了兩個基本事實：首先，它表明該地村干部的人才供給稀缺；第二，當地基層政府對村干部具有相當程度的依賴性以及控制的需求。

人民論壇：這種現狀是如何形成的，我們應如何來理解這兩個事實？

景躍進：為了更好地理解這兩個事實的意義，我們必須將其放在更大的社會轉型的背景中去理解。人民公社時期，生產大隊的干部由于掌握了本村的資源分配大權，成為當地能人施展才華的人生舞臺。從計劃經濟向市場經濟的轉變，不但意味著憑借行政手段得以支配的資源數量大大減少，而且更為重要的是，意味著新的資源和致富渠道被開拓出來。市場經濟為農村能人提供了各種謀生和致富的機會，由此村莊人才開始了多方位的分流過程：做實業的、經商的、干承包的、進城打工的……。

而曾經使農民羨慕不已的村干部職務，逐漸變成一個少有人問津的行當。這種趨勢似乎具有某種程度的普遍性。我今年暑假去浙江寧波地區調查時，發現了相同的現象，經商和做企業成為吸引農村能人的主要目標，而村干部職務明顯缺乏吸引力。

然而，與此矛盾的是，在村干部職業吸引力減弱的同時，新農村建設卻又迫切需要能干的村干部。對于地方和基層政府來說，這種需求是即時而又急迫的。事實上，自人民公社解體以來，基層政府對村干部的依賴和需要卻并沒有減少，它們需要大批能干的村干部來幫助落實政府的各項任務，區別在于各個時期的任務和工作性質有所不同罷了。當下，發展農村經濟、建設新農村、住房改造、社會治安、環境整治、計劃生育、矛盾調解等各項任務，無不需要村干部的協助和落實。這種需求由于市場經濟引發的村莊人才外流而日益顯得緊迫起來。

人民論壇：剛才您提到在村干部崗位吸引力減弱的同時，新農村建設卻又迫切需要能干的村干部是矛盾的，應如何解決這一矛盾？

景躍進：在市場經濟的條件下，這種需求顯然只能通過提高村干部的待遇來實現。就此而言，金堂縣的做法具有相當的現實合理性。在某種意義上，將村干部聘為基層政府雇員（兩種角色一人承擔）是既有體制面對來自市場經濟沖擊的一個制度安排的平衡點，一如當年實行黨支部書記與村主任“一肩挑”以應對來自村委會選舉帶來的沖擊。還應當指出，在成都發生的事情不是偶然的。據筆者調查，其他地方也面臨著類似的處境，也正在想方設法尋找解決問題的有效途徑。例如，有的地方考慮將黨支部書記納入鄉鎮公務員隊伍，由鄉鎮統一管理，并根據需要實行跨村莊的任職等等。

不過具有現實合理性的東西，有可能帶來一系列的理論與法律問題。針對金堂縣的做法，人們完全有理由提出疑問：村干部的這種雙重身份是否有悖村民自治的法律精神？具體來說，這里有三個問題：第一，村干部的雙重身份是否允許？第二，這種雙重身份是否會導致村委會性質的變化？第三，由雙重身份導致的兩種角色之間是否存在沖突？金堂縣委書記對這些問題的回答是肯定的：“現行法律只規定，村委會主任要從本村村民中選舉產生，但沒限定被選舉人身份。村干部被聘為政府雇員，還是該村村民。工作做得好，村民愿意選他，就能達到既為政府出謀劃策又服務村民的目的。”聽起來不無道理。自然，我們也充分理解來自另一方面的擔憂：“村委會是群眾性自治組織，而政府雇員代表政府的想法，村干部擔任政府雇員后，會影響村委會的性質，于法有悖。”

人民論壇：就村干部的這種雙重身份來說，您提出的三個具體問題中哪個對村民治理的影響最大，為什么？

景躍進：我認為第三個問題，即村干部的雙重身份與雙重角色，具有更為重要的意義，因為它直接影響到村莊的現實生活（一般而言，法律沒有規定村干部不允許任職政府雇員，而且村干部個人擔任政府雇員亦不會改變村委會組織的性質）。所謂雙重角色是指，村干部既要為村民干事（當家人角色），又要協助鄉鎮政府開展工作（代理人角色）。

村干部的雙重角色從功能性的發展為身份性的。原先村干部的雙重角色問題是在農民身份的基礎上發生的，當代理人角色與當家人角色發生矛盾時，如果村干部撂擔子的話，基層政府也只能感嘆奈之如何。實行政府雇員制之后，雖然村干部的農民身份還在，但是新添了一個身份（農民眼中的“國家干部”）。對于成為政府雇員的村干部而言，這兩個身份孰輕孰重是不言自明的。故我們有更多的理由預期，成為政府雇員的村干部會更認同于自身與政府的關系。事實上，這也是縣鄉兩級干部所樂于見到的——通過這種方式加強了基層政府對村干部的控制力度。

人民論壇：那么，這種基于雙重身份而形成的新型雙重角色對于村民自治而言是否一定就是壞事呢？

景躍進：這倒未必，但也可能。理論上說，村干部的雙重角色之間的邏輯關系與現實形態是多元的。就邏輯而言，雙重角色既可以是相互增進的，也可以是相互沖突的；既可以相互分離，也可以相互融合。在現實生活中具體表現為何種形態則取決于眾多的因素，如制度背景、政策環境、經濟發展水平、城鄉關系結構等。

在此，我想強調的是，隨著國家對“三農”問題的日益重視、國力的增強、一系列有利于農村發展的政策的出臺（加強中央財政的轉移支付力度），以及城市化過程的突進和城鄉交流的加密，農村問題的宏觀背景正在發生根本性的變化。這種根本性的變化導源于國家現代化策略的轉型：對農村從資源的汲取演化為對農業的反哺。在這一過程中，地方和鄉鎮政府的角色逐漸開始變化，從當初的資源汲取者，逐漸轉化為公共服務的提供者，新農村建設的領導者。盡管這是一個漸進的過程，而且各地轉化的程度不同，但重要的是此乃一個不可逆轉的必然趨勢。在這樣的背景下，我們討論和理解村民自治就必須開拓新的視野。

人民論壇：您談到在農村問題正在發生根本性變化的宏觀背景下，我們必須要開拓新的視野，那么，我們現在的機遇何在，未來的村民自治面臨著什么樣的新挑戰？

景躍進：我認為，今年的兩件事情將有助于這種新視野的形成。一是《村委會組織法（試行）》頒布20周年。中國農村在這20年中發生了天翻地覆的變化——與新農村建設有關的各項工程的啟動、城市化過程中村莊的大量消失、農村勞動力的自由流動、村莊的大規模合并、緣由外來人口而復雜化的社會治安、環境整治等等。這些巨變所產生的效應與當初推行村民自治的考慮已經不可同日而語。二是全世界城市人口第一次超過了農村人口。對于正在快速經歷城市化進程的中國來說，傳統的農村包圍城市概念，將逐步為城市包圍農村所替代。這兩件事情對于未來中國農村的治理具有重要的意義，因為它向我們提出了兩個基本問題：第一，在村莊規模日益擴大、城鄉差距逐步縮小的條件下，村莊的管理如何走向專業化（類社區化趨勢）；第二，如何吸引多方人才來充實村干部隊伍。如果將成都金堂縣的做法置于這一歷史變遷的背景下來考察，我們自然會有新的領悟。與此同時，如何將村民自治與新農村建設相整合，以及將其納入未來中國鄉村社會的治理格局，是我們必須重新考慮的問題。