誰來分擔政府公共服務職能

正確認識民間非贏利組織發展對于政府管理創新的前提意義，自覺將政府與民間非贏利組織兩者之間的關系，由“管理”變為“服務”，由“限制”變為“發展”

一個成熟的社會，不能一切都靠政府，也不能一切都有政府來包辦，而是自下而上遵循“剩余管理原則”，即社會事務和公共服務首先依靠社會組織和公民個人進行力所能及的處理，他們力所不逮的，則由地方基層政府來承擔；而地方基層政府力不能及的再交由高一層的政府來做；地方各級政府做不了的，最后才由國家一級的政府來承擔管理和服務的責任。要建立這樣一種公共管理模式，很關鍵的一個條件就是要有比較成熟的公民社會基礎。為此，我國就應將培養與發展NGO（民間非贏利組織）上升到行政發展的戰略高度來對待，充分認識民間非贏利組織對于我國行政改革和公共管理的重要作用。

社會多元公共服務結構的重要一元

一直以來，人們都習慣認為社會共同需求的消費品要靠政府系統供給；私人消費品要靠市場系統供給。但實踐證明，兩者都會因自身局限性而發生失靈。民間非贏利組織則可以彌補它們的缺陷和填補兩者留下的空白。它在社會管理中，至少在三種服務產品供給上具有明顯優勢：其一是它可以提供政府難以全面顧及的一些帶有偏好性的服務，比如幫助婦女兒童、幫助殘疾人、扶貧幫困、對生態環境提供特別保護、社區服務、業主維權等；其二是它可以提供某些特殊消費品，比如在為智障學校、幼兒園、養老院、慈善機構提供的服務中，民間非贏利組織往往要比市場組織更為勝任和放心；其三是它可以滿足人們普遍性的結社與交往偏好的需求。民間非贏利組織獨立于政府和市場之外的社會管理和公共服務作用，已經得到一定程度驗證。在社會矛盾比較集中的某些領域，如下崗再就業、環境保護、扶貧開發、慈善救助等方面，民間非贏利組織是一個可以依靠的選擇。在社區和農村基層培育這類組織，能夠適應公眾多樣性需求，使許多社會矛盾和社會問題在社區和農村層面上獲得解決。圍繞社會治理政策的制定與執行，政府與民間非贏利組織各有側重，互為補充，兩者的合作有利于促進經濟與社會穩定、健康、和諧發展。

吸引和整合各種資源的重要途徑

政府是社會管理和公共服務的主導者，但因為人力、財力、智力的短缺，僅僅依靠政府并不能提供讓社會公眾滿意的公共產品。民間非贏利組織的存在，正好可以發揮吸引和整合各類社會資源甚至是國際資源用于社會管理和公共服務的作用。

在全球行政改革中出現的“能力促進型國家”的概念與實踐，是歐盟一些政府培育民間非贏利組織，解決公共服務人力資源不足的普遍模式。首先，他們一改政府定規劃、鋪攤子、設編制、建單位的做法，從政府親自提供公共服務向民間提供公共服務轉變；其次，從國家直接撥款支出向國家通過購買服務的間接支出轉變，通過引進競爭機制促進民間非贏利服務提供者的能力建設；再次，倡導政府培育和加強私人責任的理念，促使民間非贏利組織承擔自我管理、自我服務、自我發展的職責。

長期以來，我國民間非贏利組織也在整合社會人力資源為政府排憂解難方面做出了重要貢獻。如自從恢復社團管理登記制度后，各類正式登記的民間組織不僅沒有給社會穩定造成麻煩，而且每年還能夠吸納大約40億人民幣資金用于政府無暇顧及的社會管理領域；另外，還有為數眾多的未登記民間組織活躍在社會管理和公共服務第一線，他們吸引的外來官方與民間非贏利組織的資金，最近20年來總計達到20億美元的規模。這些資源對社會管理和公共服務是一個重要補充。

化解社會矛盾的一種社會機制

在計劃經濟的傳統社會中，政府與社會對話的平臺是“單位”。

改革開放以后，民間開始產生大量多元利益主體。如在行業協會、農民工群體、弱勢群體、特殊職業群體等基礎上形成的民間組織，都取代“單位”而成為某種利益表達和訴求的主體。

從社會穩定的角度看，在社會沖突出現時，最先覺察的是扎根于社會之中的民間非贏利組織。早覺察、發預警，就可以避免小問題演化成大矛盾，避免局部矛盾釀成全局性沖突。在面對政府與社會利益糾紛時，在面對利益群體之間的矛盾時，在資源配置和政策制定中，政府都可以通過民間非贏利組織這個對話、調解、協商、參與的溝通平臺，緩和社會沖突、化解社會矛盾。

政府職能轉變中的一個承接與合作者

多年來，“全能政府”的弊端使人們認識到，政府的職能和功能是有限的，社會管理主體的多元化、政府和社會的分工合作與共同治理是社會發展的客觀趨勢。既然政府不能解決所有的問題，不能提供所有的服務，就必須依靠社會的其他領域，貢獻各自的力量，使政府逐步從“越位”、“錯位”的尷尬中解脫出來。顯然，各類民間非贏利組織應當是責無旁貸的主要承接者之一。隨著經濟體制改革的深入，也帶動政府管理方式的轉變，表現為政府由微觀干預轉向經濟調節；由行政控制轉向政策引導；由強調管理轉向強調服務。從而不僅在經濟領域而且在社會事務領域，都形成了“官退民進”的趨勢，而民間非贏利組織則是政府部分社會管理職能轉移的承接者。因此為了符合國際規則，就需要發展獨立于政府之外的商會、行業協會來接替以往政府的某些職能，這是世界貿易組織的要求，也是我國政府與國際慣例接軌，提升自己形象，維護國家利益的明智之舉。比如溫州的商會在海外維權方面就扮演了政府所無法起到的重要作用。

各級黨和政府領導機關，需要解放思想，變革觀念，正確認識民間非贏利組織發展對于政府管理創新的前提意義，自覺將政府與民間非贏利組織兩者之間的關系，由“管理”變為“服務”，由“限制”變為“發展”。以科學的制度、恰當的監管、周到的服務，促進和幫助民間非贏利組織在我國規范、健康和快速發展，使其成為我國社會管理和公共服務的生力軍。（作者系國家行政學院教授、博導）