金融危機后菲律賓銀行業的整合、集中與競爭

菲律賓90年代開始實施銀行業改革，這一進程在亞洲金融危機后得以加速，由此帶來了銀行業結構的變化，整和、集中與競爭成為產業中的主流。

從20世紀90年代起菲律賓銀行業結構發生了巨大的變化。90年代初期經濟政策上的一個尤為明顯的變化，就是更大的開放性與更加激烈的競爭。重大的經濟改革包括銀行業準入的自由化。1997年的亞洲金融危機同樣有著重大的影響，它極大地影響了銀行的表現并導致銀行業的重組。在政策變化與亞洲金融危機的大背景下，兩部重要的銀行業機構與監管法律獲得通過——外資準入的自由化與新《銀行法》的通過。因此在20世紀90年代，菲律賓銀行業開始從80年代時的一個封閉的、靜態的、政府主導的產業向一個開放的、主要由私營部門主導的產業轉變。

20世紀90年代的銀行業改革

20世紀80年代，菲律賓金融體系長期存在的一系列結構性問題開始被人們認識到。這些問題包括：一個由眾多小型銀行和少量大型銀行構成的脆弱的結構性基礎、大型公共部門的出現、由高昂中介成本導致高利差——這種高昂的金融中介成本又是由較高的準備金和強制性信貸要求以及較高的營運成本與利潤率導致的。同時，銀行業準入政策使這些大型銀行與小型銀行免于面臨競爭，這就使這些大型銀行能夠獲得畸高的利潤而小型銀行能夠在高昂的運營成本水平上運營。更為重要的是，80年代的利率自由化并沒有伴隨著銀行業準入的放松，而對于提高銀行業的競爭水平來說這是利率自由化的一個必要的補充。

在1992年拉莫斯當選總統后，政策開始出現了明顯的變化。比如，他制訂了一項經濟計劃，這項經濟計劃包括實施經濟改革以創造公平的競爭環境、實行經濟民主化以提升經濟體系的競爭程度。這些改革通過消除壟斷來提升經濟的開放度，因為壟斷通過政商勾結、裙帶資本主義以及寡頭政治使競爭扭曲并最終不利于經濟增長。因此，拉莫斯政府要通過改革來放松某些關鍵經濟部門與行為的管制、實現這些部門與行為的自由化與私有化。這些改革包括以更加中性的關稅政策為目標關稅改革，公共事業部門的私有化與私有經濟對能源和基礎設施項目的參與，外匯交易與外國投資的自由化，電信、交通、金融、石油和水泥等關鍵行業的放松管制。在20世紀90年代初期到1997年亞洲金融危機爆發期間這些改革對經濟的恢復與提升做出了重要貢獻。這些改革也凸現了強化市場主體、鼓勵競爭的輔助性政策（這也是鼓勵競爭政策的一部分）的重要性。

在銀行業，準入的自由化是一項關鍵的改革。從20世紀60年代中期國內新銀行成立就開始施行暫緩審批的政策。從那時到20世紀80年代，只發放了很少的商業銀行牌照而且這其中大部分是儲蓄或發展銀行的升格。這種狀況直到1989年才有所改變。因為1988年世界銀行就菲律賓的金融部門發表了一份報告，指出銀行業持續缺乏競爭并建議給新的銀行（包括外國銀行）以及銀行分支機構發放牌照以增加銀行業的競爭。因此，菲律賓中央銀行宣布將不再就新牌照的發放設置限制，但依然保留了對銀行分支機構的限制。實際上，在1990年新的進入者僅僅是兩家存款銀行升格到商業銀行，而該政策轉變僅僅是在隨后的幾年中得到了完全實施。

值得一提的是，在1993年商業銀行及分支機構的準入管制得到了顯著放松，而相關準入政策在1995年進一步簡化并在各銀行之間得到統一。隨著第7721號法案的通過，從1949年原中央銀行成立時就開始實行的外資銀行暫緩審批政策在1994年5月被取消。該法案允許外資銀行通過以下模式中的一種進入菲律賓經營：第一，收購或持有已有國內銀行至多60%的股份；第二，在菲律賓注冊成立新的子公司并持有至多60%的擁有投票權的股份；第三，成立擁有完全授權的分行。第三種模式有落日條款（sunset provision）即只有5年有效期，而且這種模式僅限于10家外資銀行、每家外資銀行至多設立6家分行。申請者必須是世界前150大銀行或者本國前5大銀行，并且至少擁有2.1億比索的資本。

同時政府也對菲律賓20世紀80年代中期金融和經濟危機后被政府接管的6家銀行中的5家進行私有化，從而減少其對銀行體系的直接介入。成立于1916年并主導銀行業的菲律賓國家銀行于1989年開始被私有化，其私有化是通過上市并對外出售30%股份的方式進行的。在1996年這家銀行中的私有股權開始占據多數。與此同時，三家向特定部門或經濟活動提供融資的政府專業銀行在90年代中期被升格到商業銀行。

為了幫助國內銀行更好地應對外資銀行的競爭，菲律賓中央銀行也制定了一項從1995年到2000年增加最低資本要求的計劃。對于全能銀行，最低資本要求從1990年的10億比索提高到1995年的25億比索和1999年的49.5億比索；對于商業銀行，最低資本要求也相應地從5億比索提高到12.5億比索和24億比索。這項資本增加計劃的最后階段是在2000年底將全能銀行和商業銀行的最低資本要求分別提高到54億比索和28億比索。在采用巴塞爾基于風險的資本充足率標準后，菲律賓中央銀行決定取消最后階段。為了更高的資本要求，菲律賓央行鼓勵銀行間的并購以減少銀行的數量、擴大銀行規模。因此，菲律賓央行在1998年推出了各種鼓勵性政策，包括延緩法定2%的貸款損失準備的確認，凈值風險資產比率要求的臨時性豁免，遵守房地產貸款風險暴露要求的1年寬限期。

但是，1997年的亞洲金融危機給銀行表現造成了負面影響，并且導致了少數小銀行的破產。這導致了一些政策逆轉——央行再次就新銀行的設立和現有銀行的擴大設立延緩期（微觀金融導向銀行除外）以減緩銀行體系的急劇擴張。雖然2000年通過的新《銀行法》為延緩期政策設立了三年的上限，但該法案正式確立了延緩期政策。相對于銀行更愿意通過收購小型銀行再申請新牌照的方法擴張，該法案鼓勵投資者收購現有銀行而不是申請新的經營牌照。另外，新《銀行法》取消了第7721號法案第一種模式中的外資銀行60%持股比例上限，但該政策的有效期為7年。該政策旨在鼓勵外資收購由于金融危機而境況不佳的國內銀行。

菲律賓央行在2000年4月還下發了另一通知，整合并明確了銀行并購的政策，并且增加了相關鼓勵性政策，包括重新評估銀行建筑物、改進設備；延緩評估準備金的確認；對一些謹慎性要求（如凈值風險資產比率）與限制（如分支機構、持股比例限制、董事會與管理層的同時任職）的臨時性豁免。

重新實施的準入延緩政策和銀行最低資本要求的持續強制性增加反映了菲律賓央行推動銀行兼并收購以減少銀行數量和擴大銀行規模的戰略，并希望整合能夠反過來帶來銀行體系的優化與穩定。同時，觀念也開始向有利于外資銀行的方向改變，而這也是菲律賓央行整合銀行部門戰略的一部分。更大程度的整合和對外資銀行更大的開放度被視為提高銀行體系效率與穩定性的積極因素。盡管如此，放松外資銀行準入的法律和新《銀行法》都包含了規定整個銀行體系70%的資產應由菲律賓人控制的銀行持有的條款。對于個人或非銀行金融機構持有的外國資產，新《銀行法》將外國資產在一國內銀行中的投票股權比重上限從30%提高到40%。

銀行體系結構與表現方面的變化

菲律賓金融體系的結構。菲律賓金融體系由銀行和非銀行金融機構組成。銀行分為全能銀行（也稱為擴大的商業銀行）、商業銀行、存款銀行（包括儲蓄與抵押銀行、股票儲蓄與貸款協會以及私有發展銀行）、農村銀行、合作銀行和伊斯蘭銀行。非銀行金融機構包括保險公司、投資公司、金融公司、證券交易商與經紀商、基金經理、債權投資者、養老基金、典當行以及非股票儲蓄與貸款協會。

圖1表現了從1980年到2006年菲律賓金融體系的總資產情況。金融體系總資產占GDP的比重由1980年的102%提高到1983年的117%，隨后由于80年代中期的金融與經濟危機該比重持續下降到1988年的66%。這一比重在1988年的水平與1970年大致持平，然后持續上升到1997年的140%。但是這一趨勢又被亞洲金融危機逆轉，到2006年這一比重已經下降到1980年的102%的水平。因此，在過去35年里菲律賓金融業的規模并沒有保持顯著而持續的增長。

菲律賓金融體系一直由銀行尤其是商業銀行主導。實際上，商業銀行的重要性甚至還在提高。2006年銀行體系在金融體系資產中的比重由1970年的76%上升到81%，商業銀行所占的資產比重也從1970年的大約57%上升到72%。緣于20世紀90年代最低資本要求持續上升和政府專業銀行升格為全能銀行以及新的內外資銀行的設立，商業銀行的總資產在此期間顯著增長。特別是全能銀行，其在商業銀行中的資產比重在2006年達到80%。相反，農村銀行的資產比重則由70年的3%下降到2006年的2%，而存款銀行的資產比重也僅僅是從1970年的4%上升到2006年的7%。另外，非銀行金融機構在金融體系中的資產比重從1975年的28%下降到2006年的19%，而在非銀行金融機構中保險部門占據了主導地位。事實上，在過去20年里保險部門在非銀行金融機構資產中的比重顯著上升——從1980年的47%上升到2005年的近80%。但是，約60%的保險部門資產是由兩家政府保險公司（政府服務保險體系和社會保險體系）持有。

因此，菲律賓金融體系并未發生明顯的結構性變化。一個由銀行主導的金融體系不一定是不好的，問題的關鍵在于這樣的結構是市場主導的結果還是政府管制的結果。菲律賓金融體系的情況很顯然屬于后者。銀行部門始終是金融部門政策、發展以及改革的焦點，而致力于改革和發展其他金融部門的努力則僅僅從20世紀90年代中期開始。有關在一個以市場為導向的經濟體中金融部門的發展與經濟發展的關系的理論認為，銀行部門首先能夠促進金融部門的發展，然后其重要性就會隨著實體經濟與金融部門的發展而下降。在一個以市場為導向的經濟體中，經濟發展過程中的一個重要的特征就是金融部門規模的擴張與結構的優化（金融機構、金融工具以及金融活動）。同時，如果金融中介沒有相應地進步，那么經濟增長就會受到阻礙。這也被最近的實證檢驗所證實。

銀行主導金融部門的現象并不是菲律賓所獨有的。雖然東亞國家金融市場的多元化在1997年亞洲金融危機后已經開始有所進展，但是在東亞大多數國家銀行仍然是金融體系中最大的部門。值得注意的是，這一地區的決策者已經將焦點轉向發展股權和債券市場。表一體現了東亞地區金融體系的結構狀況。從整體上來看，菲律賓金融部門的發展落后于該地區的同類國家，尤其是泰國和馬來西亞。

商業銀行體系。準入限制以及后來對內外資的開放的效應是明顯的。這種效應可以通過表2看出，表2列出了1990年到2006年商業銀行的數量。在1980年到1990年期間由于對內外資進入的限制，商業銀行的數量比較穩定；而90年代商業銀行體系在準入、退出和整合方面出現了明顯的變化。實際上，在1990年到1995年期間，商業銀行的數量增長了超過了50%。在那段時間里，7家國內銀行私有銀行進入商業銀行體系——雖然同期銀行間的并購能夠一定程度上抵消這一趨勢。另外，3家政府專業銀行被升格為商業銀行。

同時，1995年10家外資銀行分行進入商業銀行市場，這表明第7721號法案的第三種模式得以全部實行（后來星展銀行改變了其進入模式。它在1998年收購了一家因亞洲金融危機而處于困境中的商業銀行，并相應地從第三種模式變為第一種模式。中國銀行在2000年通過第三種模式獲得了一張牌照以取代星展銀行，并于2002年開始運營）。后來，外資銀行進入菲律賓要么通過第一種模式要么通過第二種模式。90年代后期總共有7家外資銀行在菲律賓成立子公司，其中4家是通過第二種模式，3家通過第一種模式（其中兩家是收購了因亞洲金融危機而陷入困境的國內商業銀行）。最終，三家外資銀行子公司被國內銀行收購，而其他外資銀行則將其在子公司中的持股比例由60%提高到100%。此外，兩家最大的外資銀行花旗銀行和匯豐銀行收購了幾家存款銀行。

國內私有銀行的數量在1997年增加到33家后，其數目在亞洲金融危機爆發后的幾年里一直在下降。這開始是因為一些小型商業銀行由于亞洲金融危機陷入困境而導致其中幾家被外資銀行通過第一種模式收購，后來尤其是2000年則是緣于銀行間的并購。并購主要是發生在小型銀行之間、小型銀行與大型銀行之間以及超大型銀行之間。前兩種形式符合菲律賓央行鼓勵并購以滿足更高的資本要求或者擴張的戰略，但是最后一種形式似乎更多地是以保持市場份額為目標。最后，值得注意的是90年代被收購的銀行中有10家（包括三家外資銀行子公司）也是在那一時期成立的。

就所有權基礎上的商業銀行資產分布而言，圖2顯示商業銀行大部分是由私人部門所有。在過去，國有的菲律賓國家銀行以30%的資產份額主導了這個部門，這家銀行因80年代中期的危機而陷入困境并被重組，后在90年代中期被私有化，它的資產份額也下降到了2006年的6%。三家在90年代中期被升格為商業銀行的國有銀行占有商業銀行體系14%的資產份額。另一方面，外資銀行分行和子公司的資產份額則從1994年的9%提高到2001年的19%，然后因幾家外資銀行子公司被國內私有銀行收購而下降到2006年的15%。因此，外資銀行在菲律賓銀行業還有很大的發展空間。最后，國內私有銀行一直持有整個商業銀行體系總資產的至少70%。

外資銀行在菲律賓銀行業中更大程度地參與在國內私有銀行的所有權結構中也得到了反映。到2003年不到一半的國內私有銀行完全由菲律賓人所有。在那些位列前20大銀行的國內私有銀行中，只有6家依然保持由菲律賓人完全所有。但是，外資只在4家中持有超過20%的股權。因此外資持股40%的上限還遠未構成一種限制。

對外資銀行進入菲律賓銀行業的影響的實證研究還很有限，大部分的研究發現僅對競爭、效率以及盈利性有輕微的影響。許多研究結果表明內外資銀行的進入增加了銀行業的競爭，尤其是在90年代后期。然而，把銀行分成不同的類型，不同類型銀行顯現出不同的競爭趨勢。特別是那些最大的銀行更可能面臨更小的競爭而表現出更大的壟斷性競爭優勢，然而那些小型銀行則面臨更加激烈的競爭。另外，合并后的銀行作為一個整體顯現出競爭更趨激烈的趨勢。總之，競爭的更趨激烈大部分是針對小型銀行而非大銀行而言的。

下面探討商業銀行部門的其他結構性指標。

集中度的測度。圖3是菲律賓銀行體系集中度情況。雖然在赫芬達爾指數（Herfindahlindex）的值很小的情況下，其實際值對不當集中可能并沒有具有指標性意義，但是對這一趨勢的觀察仍然很有幫助。赫芬達爾指數在90年代上半葉在下降，顯示商業銀行體系的集中度隨著新銀行尤其是外資銀行的進入而下降。這一趨勢在亞洲金融危機后的幾年里被逆轉，這意味著那段時間內發生的并購也導致了集中度的上升。當我們觀察前3大銀行、前5大銀行以及前10大銀行的資產比重時，類似的趨勢也同樣明顯。在1995年外資銀行準入政策放松以前，前5大商業銀行的資產比重達到50%，這一比重在1997年下降到37%，隨后這一下降趨勢便被逆轉。另外，排名最靠前的10大銀行與最靠后的10大銀行的資產比重之間存在著巨大的差距。總的來說，菲律賓銀行體系將繼續由少數大型全能銀行和大量小型銀行所主導。過分集中的擔憂來自于可能產生的壟斷。

表3是選取的東亞經濟體的銀行部門整合化與分散化情況。結果顯示亞洲金融危機以后東亞地區銀行業的整合度有顯著提高，這可以通過各國尤其是韓國、馬來西亞以及泰國的銀行的平均規模大幅提高表現出來。這一趨勢在菲律賓銀行體系上也得到了反映，但程度則較輕——菲律賓的銀行的規模要明顯小于同類國家比如馬來西亞和泰國的銀行。雖然銀行所提供服務的范圍是很難系統測度的，但是收入多元化指數顯示銀行已經開始擴大它們的服務范圍，以使它們能夠更好地應對金融危機對它們借貸業務的負面影響。這一點在馬來西亞、菲律賓和泰國尤為明顯。

盈利性的衡量。過去人們普遍認為菲律賓銀行業的一個結構性問題是商業銀行存貸的巨大利差，而這又是由隱性和顯性稅收（比如較高的準備金和強制性信貸要求）、較高的運營成本（尤其是小型銀行）以及較高的利潤率（尤其是大型銀行）等形式的高昂金融中介成本造成的。這一點在同其他國家比較時就會更加明顯。有人也指出存貸的高利差并不僅僅緣于稅收，同時也是由某些大銀行的壟斷地位造成的。

菲律賓銀行的凈利差與總資產的平均比率在1988～1995年期間是4.2%。同期印度尼西亞和泰國的這一比率分別為3.5%和3.1%。相對于亞洲其他國家，菲律賓的銀行運營成本也顯著高于其他國家。尤其是管理費用，菲律賓銀行的管理費用與總資產的平均比率在1988～1995年期間是大約4.4%，而同期印度尼西亞和泰國的這一比率分別為2.9%和2.0%。雖然承受著較高的運營成本，菲律賓銀行的盈利性似乎更好。在同期其凈利潤與總資產的比率大約為2%，而這一比率在印度尼西亞和泰國分別為0.9%和1.1%。因此，世界銀行指出“高成本下的高利潤現實缺乏競爭，這也被銀行業的高集中度所證實……”。圖5顯示了1995年到2006年期間商業銀行的盈利性。向盈利性更強的零售借貸的轉變使菲律賓銀行在1995～1997年期間保持了利差和凈利息利潤率——雖然這可能也是由其他宏觀經濟和監管因素造成的。外資銀行通常在公司貸款和非分支機構的金融服務上與國內銀行進行競爭。外資銀行的不斷進入使國內銀行關注其他細分市場，因為這些細分市場能夠產生較高的利潤。因此，國內銀行將他們的焦點轉向為中間和零售客戶開發產品和服務。國內銀行對零售業務的更大關注也可能緣于他們較高的運營成本，因為這需要更多的分支機構、設備和人員為零售客戶提供服務。因此較高的運營成本就會轉化為較高的利差。另一方面，亞洲金融危機后銀行利潤率下降了較大幅度，同時也持續了較長時間（直到2002年才有所恢復）。銀行利潤率的下降很可能是由于亞洲金融危機所造成的經濟衰退。

宏觀審慎性指標。菲律賓銀行業在1997年亞洲金融危機后并未出現大規模的破產，在這一點上他們比泰國、印度尼西亞和韓國的銀行表現得要好。這在一定程度上得益于相關改革政策的實施尤其是銀行業審慎監管上的進步。事實上，危機前菲律賓銀行業的制度性框架的評級要比該地區其他國家的銀行要好（表4）。另外一個原因就是菲律賓銀行業并沒有出現“繁榮”，也就無所謂“蕭條”了。

由于最低資本要求的持續提高，菲律賓商業銀行的資本充足率在危機之前甚至比較高——在1997年大約為16%。因此也有人提出菲律賓銀行的高利差是由于其過度資本化。從1997年開始公司破產和提交到證交會的檢舉不斷增加，但這并沒有像其他處于危機中的國家那樣普遍，同時菲律賓也未出現家族集團的破產。

當1997年菲律賓比索開始貶值時，菲律賓中央銀行也給銀行體系提供了流動性支持。但是由于后來的經濟萎縮，商業銀行的不良貸款比率也從危機前的3%大幅提高到危機期間的15%并且在2001年達到17%的最高值。雖然不良貸款比率是央行真正擔心的，但是菲律賓央行并未采取任何措施去解決這個問題，因為銀行并沒有處于危機狀態。相反，提高他們資產質量的責任留給了銀行，比如央行尤其鼓勵銀行通過資產管理公司處置他們的不良資產。但是，《特殊目的公司法》遲遲沒有通過，該法案直到2003年才通過并推出一些稅收優惠和減少成本的政策以鼓勵商業銀行或者其他私人投資者設立特殊目的公司。因此，商業銀行不良貸款比率的顯著降低是在近年才出現的。但是商業銀行的信貸仍然不振，直到2006年才有所恢復。

菲律賓商業銀行部門在20世紀90年代經歷了巨大的結構性變化。特別是，菲律賓銀行業已經從80年代時的一個封閉的、靜態的、政府主導的產業轉變為90年代時的一個開放的、動態的、私營部門主導的并且由市場決定的產業。毫不奇怪地說，新的商業銀行結構很大程度上來源于制度化的改革政策，而這些改革政策也凸現了監管框架本身作為產業結構決定因素的地位。這包括準入與設立分支機構的自由化（尤其是在亞洲金融危機之前的幾年）以及后來的一些政策逆轉和伴隨著鼓勵銀行并購政策的審慎性監管的強化。

總的來說，菲律賓商業銀行體系將繼續由少量主導性的全能銀行和大量小型銀行所占據，這構成了其基本結構特征。但是即使90年代通過資產分布體現的產業集中度保持了相對穩定，集中度變化的結構仍然是動態的。尤其是銀行整合的浪潮，它導致了更多規模相當的大型銀行的出現，而這是有利于增加競爭的。值得注意的是，國內私有商業銀行的數量從1997年33家（包括18家全能銀行和15家一般商業銀行）的高點下降到2006年的19家（包括11家全能銀行和8家一般商業銀行）。但是整合帶來的集中度的提高并沒有那些最大的銀行帶來更高的利潤率。

盡管如此，菲律賓銀行業結構的這一點與其他方面需要進一步考察，包括所有權的集中度和銀行所有權交叉情況以及他們對競爭的影響。另外，全能銀行從規模經濟、范圍經濟以及提高利潤成本效率的角度是否是最優結構仍然是一個開放的問題。就監管方面而言，問題是怎樣監管那些金融集團，尤其是當它們被視為“大而不倒”時。金融集團的主導地位尤為要求監管結構進行必要的重大改革以解決公司治理、資本充足性、風險管理和透明度等相關問題。

（作者系菲律賓發展研究所研究員）