滕棗之結

趙恒先自己都不知道這是多少次往返于滕州市與濟南市之間了，作為山東省滕州市的一位普通市民，為了爭取滕州市更多的行政自主權，并促使山東省實際履行直轄滕州的權利，他一紙訴狀將山東省人民政府告上了法院，要求法院確認山東省人民政府（88）魯政函24號《關于撤銷滕縣設立滕州市的通知》無效，請求山東省政府嚴格、全面貫徹落實《國務院關于山東省撤銷滕縣設立滕州市的批復》。

然而，時至今日這起行政訴訟案也沒有被法院立上案。

“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十二條規定：人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。”趙恒先滿臉疑惑，“到現在我們也沒有接到任何書面的立案通知或不予受理的裁定。”

小馬拉大車

在訴訟狀中，筆者看到趙恒先陳述的理由：山東省政府將滕州市確定為棗莊市代管的行為，違反了《憲法》和國務院的批復，嚴重束縛了滕州縣域經濟的發展。

滕州市，1989年以前叫滕縣，該市位于山東省的南部，人口157萬，面積1485平方公里，該市歷史悠久，資源豐富，自古以來就是魯南地區的政治、經濟、文化中心，建國初是滕縣專區的駐地，轄濟寧、棗莊礦區在內的15個縣（市），后滕縣專區被撤銷，1979年，滕縣劃歸棗莊市。

1988年3月7日，國務院國函[1988]43號規定：“同意撤銷滕縣，設立滕州市（縣級），由省直轄，以原滕縣的行政區域為滕州市的行政區域”。

后山東省政府又下發了（88）魯政函24號，規定：滕州市由棗莊市代管，從1989年起計劃單列，但計劃權限不變。”

滕州是歷史上的大縣，經濟歷來就十分發達。

建國后，滕州還是全國的甲級縣和特級縣，在上個世紀60年代被稱為“工業城鎮”。良好的工農業基礎使得滕州的經濟發展一直領先于棗莊的其他行政區域，2004年出版的《棗莊市年鑒》曾對棗莊市管轄的五個區、一個縣級市、一個棗莊經濟開發區的兩項經濟指標作了統計：2003年，棗莊其他五區的國內生產總值加起來是168.35億元，而滕州市的國內生產總值是170.65億元；財政收入其他五區的加起來的總值是6.41億元，而滕州市的財政收入是19億元。

“滕州市取得的成績多半貢獻給棗莊市了，那滕州要不要發展？”上述老干部提出了他的疑問。

社會經濟的發展，讓滕州市回歸省直接管轄的愿望日趨強烈。

“如果沒有棗莊市的束縛與行政干擾，我們會發展得更快。”這位老干部絲毫不掩飾自己的不滿情緒。

他的不滿情緒在趙恒先遞交的行政訴訟狀中得到了延伸，趙恒先列舉了滕州名為被棗莊代管的三大不利之處。

經濟發展是重中之重，趙恒先認為由于受棗莊市的代管，滕州市痛失了經濟發展的良機。

趙恒先舉了一個最為明顯的例子，1994年，當時國家計劃投資20多億擴建魯南化肥廠（駐滕州市木石鎮），但由于棗莊市要把擴建項目建在棗莊技術開發區，結果投資商不同意，造成該項目流產；還有一個更典型的例子，即本來屬于國家“八五”計劃的“山國電”項目選址滕州，但由于棗莊市的干預，至今仍未上馬。

“棗莊市違法征稅，使滕州的財力被削弱，經濟失去了發展的后勁。”是趙恒先行政訴訟中提及的對滕州的又一不利之處。

“18年來，棗莊市上扣國家向滕州的財政撥款，下收滕州屬地的稅收。”趙恒先認為棗莊市明顯違反了國家的財政、稅收法律、法規，有大量的事實為證。如2003年，棗莊市將滕州境內魯南高新技術化工業園區的稅源劃給棗莊開發區所有，2004年將滕州的銀行名為升格，實為將20多億元儲蓄的稅費劃為棗莊所有。

趙恒先舉出被棗莊市代管的第三個不利之處是：棗莊市放棄科學規劃，違背產業政策，導致滕州的生態環境千瘡百孔。

滕州市不僅有“山東省糧倉”的美譽，同時煤炭資源也極為豐富，經探明優質原煤儲量就達60億噸。1988年，滕州市政府根據這一自然資源優勢，邀請時任全國政協副主席的錢偉長等11名知名學者對滕州的社會經濟發展進行高標準的規劃。

“然而，這一發展規劃最終卻因棗莊市的阻撓而被迫放棄。”趙恒先說，“現在這塊優質煤田因棗莊各區的無序開采，不僅浪費現象嚴重，更有甚者已經造成了生態環境的空前破壞。”

因濫采亂挖，在滕州行政轄區內很多地方已經造成地面裂縫、塌陷，20多萬畝的良田因此變成了汪洋、小湖泊。

對此，棗莊市似乎也有說不出的委屈，時任棗莊市地稅局局長的傅超曾對媒體稱，棗莊不是不支持滕州，主要限于財力不足而無能為力。

傅超認為，事實上在許多方面棗莊是向滕州傾斜的，一個顯而易見的例子是：滕州市委書記歷來都是棗莊市委常委（且多由棗莊市委副書記兼任）。在棗莊市五區當中，只有市中區才有此待遇。

但這些并不能解決實際問題。

國家行政學院經濟學教研部張占斌教授認為，棗莊市和滕州市就是典型的“小馬拉大車”，棗莊的經濟總量不足以帶動滕州的發展，棗莊市為了發展中心城市，集中財力搞城市建設，必然要和滕州在項目和資金上產生沖突，好的稅種都由棗莊市管理，再加上現在干部考核體系中，GDP等經濟指標過重，棗莊市的領導當然要優先考慮棗莊市的整體發展。

“縣域經濟的發展，與地方現有的行政自主權已經形成了互相牽制的對立體，這種現象在全國各地的縣級市當中普遍存在，只不過滕州表現得尤為突出而已。”國家行政學院另一位不愿透露姓名的縣域經濟研究專家對此事發表評論。

不過，上述的爭論與研討并沒有從根本上解決棗莊市代管滕州市產生的矛盾與紛爭，于是一些人便出面，試圖從理論和實際的層面，尋找兩者之爭的破解之道。在這些人當中，不能不提到王延忠。

王延忠其人

“王延忠”這個名字，在滕州市幾乎是家喻戶曉。在街頭，無論是小商小販，還是出租車司機，或者機關干部，幾乎沒有人不知道王延忠；在北京，研究縣域經濟以及省市縣管理體制的理論專家，對“王延忠”三個字也是耳熟能詳。

王延忠，土生土長的滕州人，曾任滕州市委黨史辦主任，主編過《天南地北滕州人》一書，該書紀錄了滕州人輝煌的歷史與現狀，在當地曾引起過轟動。

發生在滕州與棗莊之間的紛爭，早在十多年以前就引起他的關注，并在實際的工作中作為其研究的課題之一。

為此他數次北上進京，查閱資料，請教專家，力求從理論與實踐的層面解決市縣的“代管”問題。

他的研究成果之一便是《發展縣域經濟關鍵在理順關系》一文。在這篇文章中，王延忠認為，目前，我國除海南、北京、上海、天津、重慶和較大市管縣符合憲法規定關系理順以外，其他省和地級市行政關系都與憲法相抵觸。導致了縣域經濟落后，出現了“三農問題”；阻礙了生產力發展。

他還認為，現在的地級市，下收縣級市的稅收，上扣國家下撥的財政，把發展地級市建立在犧牲縣級市利益的基礎上，嚴重地束縛縣級市發展。

王延忠的結論是，要改變目前行政體制中“代管”的窘境，首要是行政體制改革，進一步摸索省管縣（市）的有益經驗。

王延忠的研究，曾引起了我國著名行政法專家、北京大學教授、北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授的高度關注，為此他還曾經給滕州市的領導寫了一封信說：“王延忠先生的《發展縣域經濟關鍵在于理順關系》一文非常有理論意義和實踐價值，該課題對于改善我國行政管理體制，促進區域經濟的發展具有很重要的意義。該課題也是目前中國法學界、行政學界、經濟學界關注的一個前沿課題。”

遺憾的是，在采訪中筆者得知，王延忠在主編《天南地北滕州人》過程中，因涉嫌貪污與受賄被關押在當地的看守所。

滕州的未來

有人提出，直接把現在的滕州市改滕城區，直接歸棗莊行政領導。這種做法的好處是，無論從法律的角度還是從行政管理的角度，都易于操作。

還有人提出，既然滕州對棗莊市的管轄和行政地位持有異議，不妨把地級市的名稱由“棗莊市”改為“滕州市”，把原來的滕州市行政區域改為滕城區，或滕州區。

但這兩種提法，都隨著時間的推移而化解于無形。

棗莊市人大常委會黨同方曾表示，滕州與棗莊之間的矛盾由來已久，這是歷史原因造成的，并不是現屆政府的責任。至于目前存在的稅收等方面的爭議，完全可以通過協商解決，沒有必要通過變更行政管理體制解決。

棗莊市委一位人士則稱，滕州固然為棗莊做出很大貢獻，但如果過多強調這一點，對棗莊同樣也不公平。“棗莊以前靠煤炭不是也為國家做出很大貢獻？這個賬又怎么算？”

曾使滕縣實現“縣改市”的原市長王裕安認為，滕州能否實現省直轄，關鍵在山東省政府。但從目前情況來看，山東在這方面尚無動靜。

“滕州和棗莊現在的利益之爭在目前市管縣體制下比較有典型意義，行政區劃意味著權力與資源，在計劃經濟下，在經濟管理權限上，下級對上級比較聽從，而現在市場經濟條件下，單純靠行政關系，上級對下級已經不能那么得心應手管理了，現在要注意這種趨勢，中國經濟的點滴成功，主要應歸功于過去二十多年間，每逢5-6年一次的體制改革所釋放的生產力增長，而不是經濟學所主張的均衡戰略，乃至自由市場，沒有改革，沒有體制開放，哪里來的經濟增長？學術界應該把滕州現象作為一個典型課題來研究，如何為目前管理層級中縣這個層次松綁，更有利縣域經濟的發展和三農問題的解決。”中央黨校研究室副主任周天勇教授提出了他的思路。

國家行政學院的一位縣域經濟專家更愿意從宏觀層面來剖析滕州的未來，他認為滕州與棗莊的區域之爭，已經遠遠超出兩者關系的范疇，甚至也不是山東省所能解決。這位專家強調，取消地級市理所應當，由省直接管轄市（縣）也是大勢所趨，但遠遠不是當前所能實現的，這需要很長的一段時間。