城鄉規劃：從形式到實質的回歸

新法充分貫徹科學發展觀的內涵，對空間資源的利用與保護提到新的高度，更加強調對資源、環境的保護和對地方特色、公共安全的關注，將之作為發展的底線，作為規劃的強制性內容。

從2008年元旦開始，《中華人民共和國城市規劃法》——這部頒布于1989年12月26日的舊法，將帶著它的權威與缺陷，悄悄退出歷史舞臺，被《中華人民共和國城鄉規劃法》所取代。新法是在新的發展背景下，總結舊法實施十多年經驗與不足，對城鄉規劃建設管理提出的新規范。

規劃控制與利益協調的統一

由于歷史原因，舊法在很多方面反映了計劃經濟時代的內容，過度強調由政府統一配置資源原則。這使舊法具有了一個顯著特點：帶有很強的計劃經濟色彩，它試圖對城市發展空間進行強有力的計劃性控制。

例如舊法中曾規定“國家實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”。事實上，隨著市場經濟的發展，城市規模不是行政能力可以控制的。大城市基礎設施比較完善、投資環境比較優越，市場支持其快速發展，而中小城市大都自我發展能力較弱，市場支持度有限。這就讓舊法不可避免的具有了一定程度的“形式主義”。

剛性過強，柔性不足使舊法在社會主義市場經濟發展中經常捉襟見肘，疲于應付。并且，過長的審批過程使城市規劃的時效性打了折扣，難以應對市場經濟的快速變化。實施過程中出現了無規劃先操作或規劃遷就項目的諸多案例。

舊法對城市發展的強規劃控制措施，在施行過程中遇到較大困難。新法通過強調應該加以控制的環境、資源、文化、民生、設施等方面外，采取了利益協調的方式促進規劃實施的彈性，體現了規劃控制與利益協調的統一。

舊法第一條“為了確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理地制定城市規劃和進行城市建設，適應社會主義現代化建設的需要，制定本法。”而新法第一條提出，“為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，制定本法。”二者的區別體現在前者主要從工程技術手段出發，更多的關注土地利用和物質空間；后者則主要從利益協調的角度，更多的關注整體的人居環境和全面協調的可持續發展。

二元分割時代的結束

過去國家管理空間開發秩序主要有兩個規劃，一是城市規劃，一是土地利用總體規劃。城市規劃法適用于城市規劃控制區范圍，土地利用規劃適用于農村地區土地利用。在地方實際工作中，這兩個規劃盡管各有分工，但也有沖突。

城市管理者希望把城市規模做大，要求提供更多城市建設用地，希望求得土地利用規劃的妥協；而土地利用規劃要求嚴格保護農用地，控制城市建設用地規模，以此迫使城市規劃在城市建設用地規模上做出讓步。這兩個規劃分屬的部門不同，目標不同，在實際落實中就存在互相打架的情況，城鄉邊界問題存在爭議。

一些地方政府就鉆了這兩個規劃不協調的空子。用五花八門的手段繞過城市規劃管理控制，出現了大量打“擦邊球”的情況，客觀上使規劃宏觀調控的功能失效，使城市發展失序。

在新法中，對空間資源的控制與引導仍是整個規劃的核心內容。但內容有了較大變化，一是新法在傳統中心城區空間資源規劃的基礎上，向市域擴展，形成行政區域內城鄉規劃的全覆蓋，防止“擦邊球”現象的再次發生。例如第三十條第二款規定：“在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發區和城市新區。”二是新法對空間資源采用“負控制”的理念，注重保護和合理使用各種資源，明確空間管制的要求，從而劃定禁止發展與限制發展地區，作為發展的底線。

新法充分貫徹科學發展觀的內涵，對空間資源的利用與保護提到新的高度，更加強調對資源、環境的保護和對地方特色、公共安全的關注，將之作為發展的底線，作為規劃的強制性內容。

規劃權威與發展延續性

規劃編制是一個技術過程而非立法過程。規劃審批過程中雖有同級國家權力機關和上級國家權力機關的執行機關介入，但也僅是對編制成果實行的一種特殊評價程序。規劃成果難以具備法律規章要求的剛性約束，給予了地方政府，尤其是不同屆的政府在規劃實施及修改方面的隨意性。

這樣的情況下，一些地方政府貪圖政績，法律制度上又留了口子，加之規劃強制性不夠，不斷修改既定規劃就成了地方政府常有的事。一任新領導一個新規劃，有的規劃甚至是天天在修改，有的工程今天建明天拆，造成很大的浪費。

由于上述原因，使規劃，尤其地方一級政府可以掌控的規劃變成了“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛，不如領導一句話”。規劃的法律效力與權威性受到挑戰。

針對規劃修改的隨意性，加強對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查至關重要。新法中對規劃的修改、監督及檢查相比于舊法，更為完善。在共7章的新法中單列了2章，專門針對目前舊法施行過程中存在的一些突出問題，如規劃的調整和修編的隨意性較大，規劃實施中對規劃的改動和突破較為隨意，對規劃編制、審批、調整等環節的監督檢查不力等問題，制定了相應條款。

在新法中強調規劃修改必須符合相應的法定程序，強調對規劃前期研究工作的重視，突出對原有規劃實施情況的總結，嚴格控制規劃的隨意調整和修編。同時，吸收近年來對城市發展戰略規劃的編制思路和方法，為城市總體規劃做好鋪墊。

城鄉規劃中的公眾參與

舊法在某種程度上，將權力主體、責任主體、執行主體和監督主體集于一身，規劃的朝令夕改，一方面嚴重損害了城市規劃法律的嚴肅性，另一方面使城市建設主體對規劃無所適從，又沒有適當的途徑進行表達。

因為在舊法中，雖然規定了“任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，并有權對違反城市規劃的行為進行檢舉和控告”，以及“城市規劃經批準后，城市人民政府應當公布。”但也僅給予了單位與個人的知情權與義務，缺乏相關主體參與權的規劃帶來諸多社會問題，影響社會穩定，使政府的公信力受到挑戰。

和諧社會的構建需要社會各方的廣泛參與，城鄉各利益主體間的協商協調，才有可能取得利益分配的平衡。共建共享不僅需要對城鄉建設的知情，還要有充分的渠道參與、反饋及監督。新法中更加注重公眾參與機制的建設及對弱勢群體的關懷，注重化解發展產生的社會沖突，體現了構建和諧社會的內在需求。

新法中第二十條第一款規定“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”第二十二條規定“村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。”及第八條“組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。”第五十四條“監督檢查情況和處理結果應當依法公開，供公眾查閱和監督。”這些相關規定，賦予并保證了普通公眾的知情權、參與權和監督權。

同時，新法中對弱勢群體也給予了相當的關注，第二十九條第一款規定“城市的建設和發展，應統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。”第三十四條中規定“近期建設規劃應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態環境保護為重點內容”。

新法走向執行

新法即將走向執行，雖然規范嚴密，但不代表沒有阻礙。在目前行政管理體制下，規劃研究、編制與審批的時間過長，從編制到批準，許多城市往往要經歷好幾年時間，編制規劃時對發展的判斷到批準實施時可能已經過時，不足以對發展構成引導。一邊是快速的市場變化，另一邊是規劃編審的時效，新法通過控制發展底線對城鄉發展加以引導的策略，實施過程中的效果如何，還有待于觀察。

另外，在當前規劃編制體系中，存在幾大互不從屬、又互相關聯的規劃體系，即國家發改委的發展規劃，及正在編制的主體功能區劃、國土資源部的土地利用規劃、建設部的城鄉規劃和環保總局的環境保護規劃。這些規劃都有法律依據，實施過程中存在矛盾與沖突，如何協調好這些規劃的關系，也是城鄉規劃法施行中面臨的一項考驗。

新法對公共利益的保護訴求提到了新的高度，試圖保護老百姓的切身利益。但一方面公眾利益的邊界難以界定，另一方面我國絕大多數城市市民社會的發育程度很低。城市建設中，比如新區建設中的居住主體并不明確，如何能夠實現有效的公眾參與，保護公眾利益，仍然是政府、包括規劃編制者在內，需要思考的問題。