包河方略：打造“安徽浦東”

得天獨厚的資源稟賦、快人一步的發展態勢和千載難逢的戰略機遇，促使包河區決策層決心以上海浦東、天津濱海為標桿，以“三大布局”為鋪墊，做引領安徽崛起的“發動機”和“弄潮兒”。正是“沸騰的包河”引起了《決策》的關注和期待——

包河區因宋代名臣包拯而得名。這個5年前脫胎于合肥市老郊區的“安徽第一城區”，自合肥啟動現代化濱湖大城市建設以來，匯聚了太多好奇而驚嘆的目光。包河區由此真正開始成為“機遇的包河、沸騰的包河、焦點的包河、注意力的包河”。

2006年，包河區首次將自己定位為“全國唯一瀕臨五大淡水湖的省會城區”，提出要打好“濱湖”牌、建設“安徽浦東”，打好“汽車”牌、建設“江淮車谷”，打好“包公”牌、建設“文化名區”。這種把握資源稟賦的發展方略，體現了包河區“獨特性發展”的理念。2007年大年初一，安徽省委書記郭金龍視察包河區，充滿期待地說：“看了你們的發展目標，我很受鼓舞！”

毫無懸念的是，包河區將成為引領安徽崛起的“發動機”和“弄潮兒”。正是懷著這種期許，記者于日前來到這片激情燃燒的土地，試圖深入解讀包河區的決策背景、發展脈絡以及美好前景，清晰還原那股壓抑不住的勃勃生氣。

緣何打造“安徽浦東”

包河區打造“安徽浦東”，有著極為深刻的時代背景、現實考量和長遠籌謀。

從宏觀層面來看，2005年，在國家促進中部崛起的大背景下，安徽高層欲借“東向發展”戰略，主動融入長三角，與長三角實現無縫對接。更重要的是，緊接著，合肥市決策層出臺“141”城市空間發展戰略，而在包河區建設集省級行政服務中心、商務文化會展中心、省級休閑旅游基地、高檔居住區等功能為一體的現代化生態型濱湖新區，正是“141”戰略的核心。

2006年6月，包河區委、區政府敏銳地意識到，濱湖新區建設將成為包河區加快發展的歷史性機遇。在“天賜良機”面前，地區生產總值、規模以上工業總產值、固定資產投資總額等多項主要經濟指標均居安徽44個城區之首的包河區，將何去何從，又將以誰為標桿？

在區第二次黨代會上，包河區決策層給出了答案，“打好濱湖、汽車、包公三張品牌，堅持因湖作為，打造‘安徽浦東’。”旋即，包河區組織110名干部赴上海浦東新區集中培訓一周，深入學習感悟浦東的開發模式、建設品位和發展境界，開啟一場干部的“思維革命”。

為什么要選擇浦東？在包河區區委書記賀懋燮看來，省會城市和瀕臨巢湖這種資源稟賦的唯一性，構成了包河區最寶貴、最核心的發展優勢，也要求包河區在制定區域發展戰略時，首先打好“濱湖”牌。而之所以要打造“安徽浦東”，是因為浦東新區與包河區有著諸多的可類比性。在功能定位上，浦東承擔著國家和上海對外開放“主窗口”的歷史使命，而濱湖新區則是安徽與合肥展示奮力崛起形象，融入長三角的“門戶城區”；在區位特征上，浦東濱海臨江，包河濱湖依河；在發展層次上，浦東是全國第一城區，包河是安徽第一城區，今天的包河區就類似于16年前的浦東新區。1990年，浦東只是上海東海岸邊一個偏僻、落后的小鎮，在國內外默默無聞，從社會形態上看，城鄉二元結構極為突出，全區僅有0.4平方公里的老工業區，文盲率高達17%；從產業結構上看，以農業生產為主，工商業處于低水平發展階段；從經濟總量上看，1990年全區生產總值為60億元，占上海的8%。相比之下，現在的包河區也正面臨著經濟社會結構城市化大轉型的任務，但同時，包河區的起點又要高于1990年的浦東。因而，包河區打造“安徽浦東”，是一個內含著必然性的選擇，所以合肥市市長吳存榮贊嘆包河區：“我認真研究過當年浦東和現在包河的宏觀環境和經濟社會結構狀況，發現你們包河人真聰明！”

當然，打造“安徽浦東”，并不是說包河區在短期內就要像浦東一樣，迅速積聚世界上最先進的生產方式，更重要的是要借鑒浦東模式，秉承浦東精神，從而讓現代、時尚、大氣的包河區矗立在巢湖之濱，崛起于大長三角地區。

基于此，包河區開始謀劃“三大布局”，亦即調整區劃、組建“濱投”、配備干部，構建空間、資本、人才三位一體的生產要素系統工程。

區劃之變

2002年，合肥市區劃調整誕生的由老城區街道和城市郊區鄉鎮組合的包河區，“城”與“郊”的融合漸進而艱難，撤“鎮”建“街”、“村”改“社區”，這種“換牌”式的變化，并不能徹底打破城郊的體制和制度壁壘，其內在的城郊“排斥效應”，對包河區經濟社會發展的影響日益凸顯。

跟進合肥“141”戰略，體現濱湖新區的“世界眼光、國內一流、合肥特色”，使包河區對舊有的行政區劃進行新一輪的大調整，顯得更為必要和迫切。

所以，最大限度地整合區域的空間、產業、人口、基礎設施、社會事業、生態環境等要素，消弭行政管理體制對工業化、城市化進程的遲滯作用，已成當務之急。

2006年9月，安徽省委常委、合肥市委書記孫金龍在市第九次黨代會工作報告上，首次提出合肥要建設“現代化濱湖城市”。黨代會期間，包河區敏銳地抓住這一機遇，連夜召集有關部門開會，商討區劃調整的可行性方案。據說，會議一直開到了晚上11多鐘。

2007年4月，包河區按照“大區劃實現大融入、體現大功能”的要求，實施了區劃大調整。此輪區劃調整，彰顯的一大特點是，以明晰產業功能區來劃定行政管轄區，從空間布局上突破行政管理體制對經濟社會發展的制約。調整后，全區形成了主城區功能板塊，介于主城區與濱湖區之間的工業、物流過渡板塊，濱湖新區核心區域板塊，都市農業觀光旅游板塊。自此，包河區委、區政府提出要“做精濱湖核心區、做強包河工業區、做優北部主城區、做美生態農業區、做特物流產業區”。“五區”建設，使每個街、鎮經濟建設特別是主導產業培育的方向都十分明確，充分體現了行政區、功能區的完美統一。

以淝河鎮（原義興鄉）為例。區劃調整之前，全鎮僅有一個拐角與老城區接壤，而且全部土地被分割為三塊，其中一塊地形狹長，連一個項目都放不下，幾年前，鎮里約請規劃部門幫助做規劃，結果人家說，根本沒辦法做。區劃調整以后，淝河鎮作為新老城區過渡帶，開始與老城區融為一體，發展的潛能也已淋漓盡致地展現出來。目前，鎮里正擬依托自身獨特的優勢，打造“現代交通物流商貿區”，可喜的是，規劃未出，就有項目開始不斷涌入。

而更具探索意味的是，為避免包河工業區管委會背上“大政府”的包袱，包河區在管委會的基礎上又成立了駱崗街道，把大量的社會事務從管委會剝離出去，由街道承擔，這種體制安排在合肥市園區中尚屬首例。相對機制而言，體制是決定性的。包河區以園區為試驗田，實行功能區和行政區兩個優勢的互融互動互推，以體制創新解脫機制困局，這種“嫁接”一旦在完善和實踐中獲得成功，必將為全省園區的體制創新提供一個成功的范本。

由此可見，包河區此次區劃調整，遠遠超越了淺層面的形態意義上的調整，而是延伸放大了“空間整合對于發展的意義”，理順了行政管理體制，優化了生產要素的配置，為產業積聚、能級提升拓展了新的空間，勢必將使全區的生產力得到持久的釋放。

“濱投”效應

以發展鄉鎮企業為主體的集體經濟，是包河區前身原合肥郊區的特色。由此積淀的大量資產，由于分散在各行政事業單位，受產權模糊、管理落后以及部門利益的影響，長期以來普遍存在資產配置不合理和低效使用等問題。如何卓有成效地整合、盤活這些存量國有資產，顯得十分必要。

與此同時，進入工業化、城市化跨越發展期的包河區，對資金的渴求更為迫切，單純依靠財政投入已是杯水車薪。

在這些背景下，包河區決策層決定組建合肥濱湖投資控股集團（以下簡稱“濱投”集團），注冊資本為10億元。2006年12月，“濱投”集團通過了合肥市工商局的核準。據了解，這是合肥市第一家用“濱湖”二字注冊的企業，包河區決策層市場意識之敏銳，由此可見一斑。

“濱投”集團董事長張玉軒認為，組建“濱投”集團的意義極為深遠。其一，可以有效防止國有資產流失，實現國有資產的保值增值；其二，如果沒有國有資本的介入，沒有統籌“近期和長遠、經濟和社會效益”的整體成片開發，就可能有礙濱湖新區大規劃的實施。“濱投”集團介入，它所具有的資本雄厚、政府責任和良好信譽等特質，能夠實現有序開發、高水平開發、引領開發；其三，區決策層決策、區國資委出資、“濱投”集團經營的三層組織構架，決定了“濱投”集團必須履行基礎設施建設等公共服務產品的職能。

比如，群眾一直呼吁建設一條“宋街”，有關部門也制定了規劃，但在今年的徽商大會上，該項目卻少有投資者問津，這樣的項目其實可以由“濱投”集團來開發。又如，包河區108個“城中村”的改造工程，也可以由“濱投”集團來承擔。目前，“濱投”集團已經融資6000萬用于開發地產項目“濱湖春天”，融資700萬元用于“村村通”建設，其中一些資金缺口單靠財政是很難填補的。

組建“濱投”集團，從根本上說，體現了包河區對傳統財政觀念的一種揚棄，或者說是一種新的解讀，它跳出了“稅收才是財政”的認知局限，而是把目光鎖定資源、資本、資金，謀求三者的有效整合互動，實現“取之包河、放大包河、投入包河”的良性循環。它同時是對政府財政構成和作用的拓展和探索，用包河區委書記賀懋燮的話說，“濱投”集團將開辟包河區的“第二財政”，相對于保吃飯、保運轉、有限的稅收型“第一財政”，以保建設、保發展為要務的“第二財政”，具有可持續的融資功能，它的聚資空間可以用一個數學概念來描述：無窮大。包河區政府區長夏向東也認為，“濱投”集團通過“組、盤、融、投”四個工作鏈條，即組建團隊、盤活存量、融通資金、投入開發，將建立起包河區實力雄厚的“第二財政”，破解發展資金的短缺瓶頸，同時，“濱投”集團的組建，釜底抽薪地完成了對國有、集體資產的剝離、重組，鏟除了“部門利益化”的溫床，大大促進了政府職能的回歸。

激活干部

2007年4月至今，在短短兩三個月內，包河區已調整交流了兩批干部。從人數上看，總計調整交流145人，約占全區干部總數的40%；從崗位上看，涉及全部的街、鎮黨政正職和96％的區直部門正職。

如此大規模地調整交流干部，有以下幾方面原因：其一，部分干部在思想上、行動上跟不上形勢的發展，這在任何地方都是客觀存在的。其二，去年區四套班子集中換屆、今年實施區劃大調整，不少崗位空了下來。其三，部分干部因為年齡因素即將離崗。在包河，還有一個特殊的因素。去年的包河區，度過了一段“平穩、不平靜、不平凡”的歲月，在省紀委的關心支持下，包河區歷經了“大查處、大促進、大發展”的考驗，而在風雨波折中，識別教育了干部，也檢驗發現了干部。大調整、大交流的主客觀條件都成熟了。

按照常理，干部的大調整、大交流，勢必會帶來思想上的大波動。但在包河區，干部調整、交流卻進行得非常平靜、平穩。為什么？受訪者不約而同地提到一個詞：大民主。

何謂“大民主”？在包河區決策層看來，大民主就是“公開、透明、讓群眾沒有懷疑的民主”。以前的民主集中制，總是難免讓群眾存有“集中”有余而“民主”不足的疑慮，但在這次干部調整交流中，包河區的理念與做法卻讓人耳目一新、為之一震。

譬如，干部的選拔標準。一是突出強調“德、才、情兼備”，以區別于過去常說的“德才兼備”。賀懋燮認為，“情”就是心情、感情、激情，干部首先心中要有“情”字，要有感恩的心，感恩組織，感恩人民；要熱愛這方土地，珍愛這個崗位；要有生發于責任的工作激情。否則，就談不上有“德”，即使有“才”也是“死才”，最終難免落得懷才不遇。二是注重選拔特點型干部，辯證地看待干部的缺點，只要把握和利用好干部的特點，“每個干部都是可用而不可棄的人才”。

又如，以前，考察組組長一般由區委組織部副部長擔任，現在則改由區委常委擔任；以前，一般在本單位考察、提拔干部，現在則把所有區直、街道（鎮）的領導崗位拿出來，在全區范圍內進行“海推”、“海選”。

正是由于這些制度安排，在接下來的“大考察”、“大測評”、“大推薦”、“大展示”、“大教育”等環節中，干部們的參與熱情、內心激情才真正地迸發出來了。

比如“大展示”。在考察干部的過程中，賀懋燮、夏向東等區領導一連主持召開了區直領導干部、街道（鎮）領導干部、女干部和青年干部4次座談會，實際上相當于4場面試，試題就是“你最想說的一句話、最想做的一件事、最想提的一個建議”。座談會上，大家的熱情空前高漲，暢談自己的內心感受和政治追求，而賀懋燮每次都作了“觸及靈魂、終身難忘”的交心講話。在“大教育”環節，考察組對每名考察對象的測評情況都進行了“原汁原味”的反饋，重談缺點和問題，讓每個人都“看到自己的鼻尖灰”。

包河區區委常委、組織部長李衛國說，這一次干部調整交流，全部實行常委票決制，區委書記也只有一票。“大民主”的目的，更多的在于樹立一種正確的、全新的用人導向，更多的在于營造出一種良性的政治生態、政治文化。

比如會風問題。有一次，包河區委將5個會議并到一塊開，時間總共花了不到兩個小時，這種“精簡”、“效能”的精神不能不令人驚嘆。現在，包河區從書記、區長到一般干部，在各類會議上的講話“都很短”，用稿子的“極少超過三張紙”，“簡約成了一種風氣”。

包河區的這些變化，看似是干部精神狀態的變化，實則是包河人心態的一種演變。現在，在包河區，隨處可以聽到“新包河人”的定位，即理性而智慧、大氣而開明、真誠而善良、正派而正義。這些變化，從一個側面折射出包河人對城郊文化的揚棄，折射出包河人對工業文明、城市文明的期待與追求。這種思想文化形態的深刻轉型，對包河區的干部群眾無疑將產生潛移默化的影響，為建設“安徽浦東”提供智力支持與精神動力。

“三大布局”的突破性意義

“三大布局”，本質上是協調生產力發展與生產關系的矛盾，激活生產力的重要舉措。通過統籌配置全區的空間資源、資本資源和人才資源，包河區決策層不僅為打造“安徽浦東”掃除了必要的體制機制障礙，更為全方位融入合肥“141”戰略埋下了伏筆。

包河區有著得天獨厚的資源稟賦、快人一步的發展態勢和千載難逢的戰略機遇，這一切無不令人艷羨。區位濱湖、汽車強勢和包公文脈這三張品牌，不僅是包河區的比較優勢，也是包河區的發展潛力所在。以“汽車”牌為例，目前，全區汽車企業總數達到110家，其中規模以上企業31家，2006年產值近200億元，占全區規模以上工業總產值的50%以上。特別是江淮、安凱總部都坐落在這里，它們是中國上市公司汽車板塊的兩面大旗，其中，江淮汽車集團的效益位居國內14家重點汽車集團榜首，為包河區構筑汽車產業集群、打造“江淮車谷”乃至中部地區的“車谷”提供了強大帶動力。

但毋庸諱言，與沿海發達地區相比，包河區在體制機制等方面還有較大差距，正因如此，包河區決策層才提出了“南學上海浦東、北學天津濱海”，實施了空間、資本、人才“三大布局”。這“三大布局”在同一時間整體推進、有序展開，對包河區殘余的“農郊文化”無疑是一次滌蕩、一次顛覆。古人云：“不破不立。”而包河區的“三大布局”，恰恰體現了“破”與“立”的有機統一。

在包河區，《決策》記者看到了這樣一句話：“崛起的安徽，首看機遇的合肥；機遇的合肥，首看戰略的包河。”在中國改革從單點突破向綜合配套轉變、從沿海地區突破向內陸省份攻堅推進、從局部探索向全局示范轉型的重要關口，包河區賦予自己這樣的期許，無疑是“浦東精神”的又一次彰顯。作為“安徽第一城區”，包河區遇到的問題，也許正是中西部地區很多城區正在或即將遇到的問題。從這個意義上而言，包河區的探索和實踐，勢必為后來者減少改革成本、破解發展難題提供一個例證。