包河方略：打造“安徽浦東”

得天獨厚的資源稟賦、快人一步的發(fā)展態(tài)勢和千載難逢的戰(zhàn)略機遇，促使包河區(qū)決策層決心以上海浦東、天津濱海為標(biāo)桿，以“三大布局”為鋪墊，做引領(lǐng)安徽崛起的“發(fā)動機”和“弄潮兒”。正是“沸騰的包河”引起了《決策》的關(guān)注和期待——

包河區(qū)因宋代名臣包拯而得名。這個5年前脫胎于合肥市老郊區(qū)的“安徽第一城區(qū)”，自合肥啟動現(xiàn)代化濱湖大城市建設(shè)以來，匯聚了太多好奇而驚嘆的目光。包河區(qū)由此真正開始成為“機遇的包河、沸騰的包河、焦點的包河、注意力的包河”。

2006年，包河區(qū)首次將自己定位為“全國唯一瀕臨五大淡水湖的省會城區(qū)”，提出要打好“濱湖”牌、建設(shè)“安徽浦東”，打好“汽車”牌、建設(shè)“江淮車谷”，打好“包公”牌、建設(shè)“文化名區(qū)”。這種把握資源稟賦的發(fā)展方略，體現(xiàn)了包河區(qū)“獨特性發(fā)展”的理念。2007年大年初一，安徽省委書記郭金龍視察包河區(qū)，充滿期待地說：“看了你們的發(fā)展目標(biāo)，我很受鼓舞！”

毫無懸念的是，包河區(qū)將成為引領(lǐng)安徽崛起的“發(fā)動機”和“弄潮兒”。正是懷著這種期許，記者于日前來到這片激情燃燒的土地，試圖深入解讀包河區(qū)的決策背景、發(fā)展脈絡(luò)以及美好前景，清晰還原那股壓抑不住的勃勃生氣。

緣何打造“安徽浦東”

包河區(qū)打造“安徽浦東”，有著極為深刻的時代背景、現(xiàn)實考量和長遠籌謀。

從宏觀層面來看，2005年，在國家促進中部崛起的大背景下，安徽高層欲借“東向發(fā)展”戰(zhàn)略，主動融入長三角，與長三角實現(xiàn)無縫對接。更重要的是，緊接著，合肥市決策層出臺“141”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，而在包河區(qū)建設(shè)集省級行政服務(wù)中心、商務(wù)文化會展中心、省級休閑旅游基地、高檔居住區(qū)等功能為一體的現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖新區(qū)，正是“141”戰(zhàn)略的核心。

2006年6月，包河區(qū)委、區(qū)政府敏銳地意識到，濱湖新區(qū)建設(shè)將成為包河區(qū)加快發(fā)展的歷史性機遇。在“天賜良機”面前，地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資總額等多項主要經(jīng)濟指標(biāo)均居安徽44個城區(qū)之首的包河區(qū)，將何去何從，又將以誰為標(biāo)桿？

在區(qū)第二次黨代會上，包河區(qū)決策層給出了答案，“打好濱湖、汽車、包公三張品牌，堅持因湖作為，打造‘安徽浦東’。”旋即，包河區(qū)組織110名干部赴上海浦東新區(qū)集中培訓(xùn)一周，深入學(xué)習(xí)感悟浦東的開發(fā)模式、建設(shè)品位和發(fā)展境界，開啟一場干部的“思維革命”。

為什么要選擇浦東？在包河區(qū)區(qū)委書記賀懋燮看來，省會城市和瀕臨巢湖這種資源稟賦的唯一性，構(gòu)成了包河區(qū)最寶貴、最核心的發(fā)展優(yōu)勢，也要求包河區(qū)在制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時，首先打好“濱湖”牌。而之所以要打造“安徽浦東”，是因為浦東新區(qū)與包河區(qū)有著諸多的可類比性。在功能定位上，浦東承擔(dān)著國家和上海對外開放“主窗口”的歷史使命，而濱湖新區(qū)則是安徽與合肥展示奮力崛起形象，融入長三角的“門戶城區(qū)”；在區(qū)位特征上，浦東濱海臨江，包河濱湖依河；在發(fā)展層次上，浦東是全國第一城區(qū)，包河是安徽第一城區(qū)，今天的包河區(qū)就類似于16年前的浦東新區(qū)。1990年，浦東只是上海東海岸邊一個偏僻、落后的小鎮(zhèn)，在國內(nèi)外默默無聞，從社會形態(tài)上看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)極為突出，全區(qū)僅有0.4平方公里的老工業(yè)區(qū)，文盲率高達17%；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，工商業(yè)處于低水平發(fā)展階段；從經(jīng)濟總量上看，1990年全區(qū)生產(chǎn)總值為60億元，占上海的8%。相比之下，現(xiàn)在的包河區(qū)也正面臨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)城市化大轉(zhuǎn)型的任務(wù)，但同時，包河區(qū)的起點又要高于1990年的浦東。因而，包河區(qū)打造“安徽浦東”，是一個內(nèi)含著必然性的選擇，所以合肥市市長吳存榮贊嘆包河區(qū)：“我認(rèn)真研究過當(dāng)年浦東和現(xiàn)在包河的宏觀環(huán)境和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)狀況，發(fā)現(xiàn)你們包河人真聰明！”

當(dāng)然，打造“安徽浦東”，并不是說包河區(qū)在短期內(nèi)就要像浦東一樣，迅速積聚世界上最先進的生產(chǎn)方式，更重要的是要借鑒浦東模式，秉承浦東精神，從而讓現(xiàn)代、時尚、大氣的包河區(qū)矗立在巢湖之濱，崛起于大長三角地區(qū)。

基于此，包河區(qū)開始謀劃“三大布局”，亦即調(diào)整區(qū)劃、組建“濱投”、配備干部，構(gòu)建空間、資本、人才三位一體的生產(chǎn)要素系統(tǒng)工程。

區(qū)劃之變

2002年，合肥市區(qū)劃調(diào)整誕生的由老城區(qū)街道和城市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合的包河區(qū)，“城”與“郊”的融合漸進而艱難，撤“鎮(zhèn)”建“街”、“村”改“社區(qū)”，這種“換牌”式的變化，并不能徹底打破城郊的體制和制度壁壘，其內(nèi)在的城郊“排斥效應(yīng)”，對包河區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的影響日益凸顯。

跟進合肥“141”戰(zhàn)略，體現(xiàn)濱湖新區(qū)的“世界眼光、國內(nèi)一流、合肥特色”，使包河區(qū)對舊有的行政區(qū)劃進行新一輪的大調(diào)整，顯得更為必要和迫切。

所以，最大限度地整合區(qū)域的空間、產(chǎn)業(yè)、人口、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等要素，消弭行政管理體制對工業(yè)化、城市化進程的遲滯作用，已成當(dāng)務(wù)之急。

2006年9月，安徽省委常委、合肥市委書記孫金龍在市第九次黨代會工作報告上，首次提出合肥要建設(shè)“現(xiàn)代化濱湖城市”。黨代會期間，包河區(qū)敏銳地抓住這一機遇，連夜召集有關(guān)部門開會，商討區(qū)劃調(diào)整的可行性方案。據(jù)說，會議一直開到了晚上11多鐘。

2007年4月，包河區(qū)按照“大區(qū)劃實現(xiàn)大融入、體現(xiàn)大功能”的要求，實施了區(qū)劃大調(diào)整。此輪區(qū)劃調(diào)整，彰顯的一大特點是，以明晰產(chǎn)業(yè)功能區(qū)來劃定行政管轄區(qū)，從空間布局上突破行政管理體制對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約。調(diào)整后，全區(qū)形成了主城區(qū)功能板塊，介于主城區(qū)與濱湖區(qū)之間的工業(yè)、物流過渡板塊，濱湖新區(qū)核心區(qū)域板塊，都市農(nóng)業(yè)觀光旅游板塊。自此，包河區(qū)委、區(qū)政府提出要“做精濱湖核心區(qū)、做強包河工業(yè)區(qū)、做優(yōu)北部主城區(qū)、做美生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、做特物流產(chǎn)業(yè)區(qū)”。“五區(qū)”建設(shè)，使每個街、鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育的方向都十分明確，充分體現(xiàn)了行政區(qū)、功能區(qū)的完美統(tǒng)一。

以淝河鎮(zhèn)（原義興鄉(xiāng)）為例。區(qū)劃調(diào)整之前，全鎮(zhèn)僅有一個拐角與老城區(qū)接壤，而且全部土地被分割為三塊，其中一塊地形狹長，連一個項目都放不下，幾年前，鎮(zhèn)里約請規(guī)劃部門幫助做規(guī)劃，結(jié)果人家說，根本沒辦法做。區(qū)劃調(diào)整以后，淝河鎮(zhèn)作為新老城區(qū)過渡帶，開始與老城區(qū)融為一體，發(fā)展的潛能也已淋漓盡致地展現(xiàn)出來。目前，鎮(zhèn)里正擬依托自身獨特的優(yōu)勢，打造“現(xiàn)代交通物流商貿(mào)區(qū)”，可喜的是，規(guī)劃未出，就有項目開始不斷涌入。

而更具探索意味的是，為避免包河工業(yè)區(qū)管委會背上“大政府”的包袱，包河區(qū)在管委會的基礎(chǔ)上又成立了駱崗街道，把大量的社會事務(wù)從管委會剝離出去，由街道承擔(dān)，這種體制安排在合肥市園區(qū)中尚屬首例。相對機制而言，體制是決定性的。包河區(qū)以園區(qū)為試驗田，實行功能區(qū)和行政區(qū)兩個優(yōu)勢的互融互動互推，以體制創(chuàng)新解脫機制困局，這種“嫁接”一旦在完善和實踐中獲得成功，必將為全省園區(qū)的體制創(chuàng)新提供一個成功的范本。

由此可見，包河區(qū)此次區(qū)劃調(diào)整，遠遠超越了淺層面的形態(tài)意義上的調(diào)整，而是延伸放大了“空間整合對于發(fā)展的意義”，理順了行政管理體制，優(yōu)化了生產(chǎn)要素的配置，為產(chǎn)業(yè)積聚、能級提升拓展了新的空間，勢必將使全區(qū)的生產(chǎn)力得到持久的釋放。

“濱投”效應(yīng)

以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的集體經(jīng)濟，是包河區(qū)前身原合肥郊區(qū)的特色。由此積淀的大量資產(chǎn)，由于分散在各行政事業(yè)單位，受產(chǎn)權(quán)模糊、管理落后以及部門利益的影響，長期以來普遍存在資產(chǎn)配置不合理和低效使用等問題。如何卓有成效地整合、盤活這些存量國有資產(chǎn)，顯得十分必要。

與此同時，進入工業(yè)化、城市化跨越發(fā)展期的包河區(qū)，對資金的渴求更為迫切，單純依靠財政投入已是杯水車薪。

在這些背景下，包河區(qū)決策層決定組建合肥濱湖投資控股集團（以下簡稱“濱投”集團），注冊資本為10億元。2006年12月，“濱投”集團通過了合肥市工商局的核準(zhǔn)。據(jù)了解，這是合肥市第一家用“濱湖”二字注冊的企業(yè)，包河區(qū)決策層市場意識之敏銳，由此可見一斑。

“濱投”集團董事長張玉軒認(rèn)為，組建“濱投”集團的意義極為深遠。其一，可以有效防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；其二，如果沒有國有資本的介入，沒有統(tǒng)籌“近期和長遠、經(jīng)濟和社會效益”的整體成片開發(fā)，就可能有礙濱湖新區(qū)大規(guī)劃的實施。“濱投”集團介入，它所具有的資本雄厚、政府責(zé)任和良好信譽等特質(zhì)，能夠?qū)崿F(xiàn)有序開發(fā)、高水平開發(fā)、引領(lǐng)開發(fā)；其三，區(qū)決策層決策、區(qū)國資委出資、“濱投”集團經(jīng)營的三層組織構(gòu)架，決定了“濱投”集團必須履行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)產(chǎn)品的職能。

比如，群眾一直呼吁建設(shè)一條“宋街”，有關(guān)部門也制定了規(guī)劃，但在今年的徽商大會上，該項目卻少有投資者問津，這樣的項目其實可以由“濱投”集團來開發(fā)。又如，包河區(qū)108個“城中村”的改造工程，也可以由“濱投”集團來承擔(dān)。目前，“濱投”集團已經(jīng)融資6000萬用于開發(fā)地產(chǎn)項目“濱湖春天”，融資700萬元用于“村村通”建設(shè)，其中一些資金缺口單靠財政是很難填補的。

組建“濱投”集團，從根本上說，體現(xiàn)了包河區(qū)對傳統(tǒng)財政觀念的一種揚棄，或者說是一種新的解讀，它跳出了“稅收才是財政”的認(rèn)知局限，而是把目光鎖定資源、資本、資金，謀求三者的有效整合互動，實現(xiàn)“取之包河、放大包河、投入包河”的良性循環(huán)。它同時是對政府財政構(gòu)成和作用的拓展和探索，用包河區(qū)委書記賀懋燮的話說，“濱投”集團將開辟包河區(qū)的“第二財政”，相對于保吃飯、保運轉(zhuǎn)、有限的稅收型“第一財政”，以保建設(shè)、保發(fā)展為要務(wù)的“第二財政”，具有可持續(xù)的融資功能，它的聚資空間可以用一個數(shù)學(xué)概念來描述：無窮大。包河區(qū)政府區(qū)長夏向東也認(rèn)為，“濱投”集團通過“組、盤、融、投”四個工作鏈條，即組建團隊、盤活存量、融通資金、投入開發(fā)，將建立起包河區(qū)實力雄厚的“第二財政”，破解發(fā)展資金的短缺瓶頸，同時，“濱投”集團的組建，釜底抽薪地完成了對國有、集體資產(chǎn)的剝離、重組，鏟除了“部門利益化”的溫床，大大促進了政府職能的回歸。

激活干部

2007年4月至今，在短短兩三個月內(nèi)，包河區(qū)已調(diào)整交流了兩批干部。從人數(shù)上看，總計調(diào)整交流145人，約占全區(qū)干部總數(shù)的40%；從崗位上看，涉及全部的街、鎮(zhèn)黨政正職和96％的區(qū)直部門正職。

如此大規(guī)模地調(diào)整交流干部，有以下幾方面原因：其一，部分干部在思想上、行動上跟不上形勢的發(fā)展，這在任何地方都是客觀存在的。其二，去年區(qū)四套班子集中換屆、今年實施區(qū)劃大調(diào)整，不少崗位空了下來。其三，部分干部因為年齡因素即將離崗。在包河，還有一個特殊的因素。去年的包河區(qū)，度過了一段“平穩(wěn)、不平靜、不平凡”的歲月，在省紀(jì)委的關(guān)心支持下，包河區(qū)歷經(jīng)了“大查處、大促進、大發(fā)展”的考驗，而在風(fēng)雨波折中，識別教育了干部，也檢驗發(fā)現(xiàn)了干部。大調(diào)整、大交流的主客觀條件都成熟了。

按照常理，干部的大調(diào)整、大交流，勢必會帶來思想上的大波動。但在包河區(qū)，干部調(diào)整、交流卻進行得非常平靜、平穩(wěn)。為什么？受訪者不約而同地提到一個詞：大民主。

何謂“大民主”？在包河區(qū)決策層看來，大民主就是“公開、透明、讓群眾沒有懷疑的民主”。以前的民主集中制，總是難免讓群眾存有“集中”有余而“民主”不足的疑慮，但在這次干部調(diào)整交流中，包河區(qū)的理念與做法卻讓人耳目一新、為之一震。

譬如，干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)。一是突出強調(diào)“德、才、情兼?zhèn)洹保詤^(qū)別于過去常說的“德才兼?zhèn)洹薄ＹR懋燮認(rèn)為，“情”就是心情、感情、激情，干部首先心中要有“情”字，要有感恩的心，感恩組織，感恩人民；要熱愛這方土地，珍愛這個崗位；要有生發(fā)于責(zé)任的工作激情。否則，就談不上有“德”，即使有“才”也是“死才”，最終難免落得懷才不遇。二是注重選拔特點型干部，辯證地看待干部的缺點，只要把握和利用好干部的特點，“每個干部都是可用而不可棄的人才”。

又如，以前，考察組組長一般由區(qū)委組織部副部長擔(dān)任，現(xiàn)在則改由區(qū)委常委擔(dān)任；以前，一般在本單位考察、提拔干部，現(xiàn)在則把所有區(qū)直、街道（鎮(zhèn)）的領(lǐng)導(dǎo)崗位拿出來，在全區(qū)范圍內(nèi)進行“海推”、“海選”。

正是由于這些制度安排，在接下來的“大考察”、“大測評”、“大推薦”、“大展示”、“大教育”等環(huán)節(jié)中，干部們的參與熱情、內(nèi)心激情才真正地迸發(fā)出來了。

比如“大展示”。在考察干部的過程中，賀懋燮、夏向東等區(qū)領(lǐng)導(dǎo)一連主持召開了區(qū)直領(lǐng)導(dǎo)干部、街道（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部、女干部和青年干部4次座談會，實際上相當(dāng)于4場面試，試題就是“你最想說的一句話、最想做的一件事、最想提的一個建議”。座談會上，大家的熱情空前高漲，暢談自己的內(nèi)心感受和政治追求，而賀懋燮每次都作了“觸及靈魂、終身難忘”的交心講話。在“大教育”環(huán)節(jié)，考察組對每名考察對象的測評情況都進行了“原汁原味”的反饋，重談缺點和問題，讓每個人都“看到自己的鼻尖灰”。

包河區(qū)區(qū)委常委、組織部長李衛(wèi)國說，這一次干部調(diào)整交流，全部實行常委票決制，區(qū)委書記也只有一票。“大民主”的目的，更多的在于樹立一種正確的、全新的用人導(dǎo)向，更多的在于營造出一種良性的政治生態(tài)、政治文化。

比如會風(fēng)問題。有一次，包河區(qū)委將5個會議并到一塊開，時間總共花了不到兩個小時，這種“精簡”、“效能”的精神不能不令人驚嘆。現(xiàn)在，包河區(qū)從書記、區(qū)長到一般干部，在各類會議上的講話“都很短”，用稿子的“極少超過三張紙”，“簡約成了一種風(fēng)氣”。

包河區(qū)的這些變化，看似是干部精神狀態(tài)的變化，實則是包河人心態(tài)的一種演變。現(xiàn)在，在包河區(qū)，隨處可以聽到“新包河人”的定位，即理性而智慧、大氣而開明、真誠而善良、正派而正義。這些變化，從一個側(cè)面折射出包河人對城郊文化的揚棄，折射出包河人對工業(yè)文明、城市文明的期待與追求。這種思想文化形態(tài)的深刻轉(zhuǎn)型，對包河區(qū)的干部群眾無疑將產(chǎn)生潛移默化的影響，為建設(shè)“安徽浦東”提供智力支持與精神動力。

“三大布局”的突破性意義

“三大布局”，本質(zhì)上是協(xié)調(diào)生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，激活生產(chǎn)力的重要舉措。通過統(tǒng)籌配置全區(qū)的空間資源、資本資源和人才資源，包河區(qū)決策層不僅為打造“安徽浦東”掃除了必要的體制機制障礙，更為全方位融入合肥“141”戰(zhàn)略埋下了伏筆。

包河區(qū)有著得天獨厚的資源稟賦、快人一步的發(fā)展態(tài)勢和千載難逢的戰(zhàn)略機遇，這一切無不令人艷羨。區(qū)位濱湖、汽車強勢和包公文脈這三張品牌，不僅是包河區(qū)的比較優(yōu)勢，也是包河區(qū)的發(fā)展?jié)摿λ凇Ｒ浴捌嚒迸茷槔壳埃珔^(qū)汽車企業(yè)總數(shù)達到110家，其中規(guī)模以上企業(yè)31家，2006年產(chǎn)值近200億元，占全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的50%以上。特別是江淮、安凱總部都坐落在這里，它們是中國上市公司汽車板塊的兩面大旗，其中，江淮汽車集團的效益位居國內(nèi)14家重點汽車集團榜首，為包河區(qū)構(gòu)筑汽車產(chǎn)業(yè)集群、打造“江淮車谷”乃至中部地區(qū)的“車谷”提供了強大帶動力。

但毋庸諱言，與沿海發(fā)達地區(qū)相比，包河區(qū)在體制機制等方面還有較大差距，正因如此，包河區(qū)決策層才提出了“南學(xué)上海浦東、北學(xué)天津濱海”，實施了空間、資本、人才“三大布局”。這“三大布局”在同一時間整體推進、有序展開，對包河區(qū)殘余的“農(nóng)郊文化”無疑是一次滌蕩、一次顛覆。古人云：“不破不立。”而包河區(qū)的“三大布局”，恰恰體現(xiàn)了“破”與“立”的有機統(tǒng)一。

在包河區(qū)，《決策》記者看到了這樣一句話：“崛起的安徽，首看機遇的合肥；機遇的合肥，首看戰(zhàn)略的包河。”在中國改革從單點突破向綜合配套轉(zhuǎn)變、從沿海地區(qū)突破向內(nèi)陸省份攻堅推進、從局部探索向全局示范轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口，包河區(qū)賦予自己這樣的期許，無疑是“浦東精神”的又一次彰顯。作為“安徽第一城區(qū)”，包河區(qū)遇到的問題，也許正是中西部地區(qū)很多城區(qū)正在或即將遇到的問題。從這個意義上而言，包河區(qū)的探索和實踐，勢必為后來者減少改革成本、破解發(fā)展難題提供一個例證。