參與式預(yù)算改革試驗

雖然各地居民參與的形式各有不同，但無論是溫嶺，還是哈爾濱、無錫都不約而同地將試點單位選定在街、鄉(xiāng)層面。

2007年5月29日，中國發(fā)展研究基金會第三期參與式預(yù)算試驗工作交流會在哈爾濱召開。在預(yù)算過程中引入民眾的參與，早已稱不上新鮮事，就在之前的4月4日，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)召開人大會議，舉行2007年財政收支預(yù)算調(diào)整民主懇談會。從2004年世界與中國研究所李凡來到溫嶺，建議當(dāng)?shù)乜紤]將公共預(yù)算與民主懇談結(jié)合，萌生了新河的公共預(yù)算改革算起，這已經(jīng)是新河實施參與式公共預(yù)算的第三個年頭。

參與式預(yù)算如何參與

新河鎮(zhèn)的試驗是在人大對政府預(yù)算進行監(jiān)督審議的過程中引入百姓參與機制，而2006年起，中國發(fā)展研究基金會在無錫和哈爾濱試點推進的“參與式預(yù)算”改革試驗則是在政府制定預(yù)算的過程中，挑選出部分項目讓民眾介入，使得政府的預(yù)算制定能夠更符合百姓需要，也使預(yù)算制定更加透明。

2007年，哈爾濱市道里區(qū)五個試點街道和一個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)就通過征求社情民意，共上報了19個備選項目，涉及大院改造、衛(wèi)生服務(wù)、老年活動室、農(nóng)村太陽能利用、沼氣項目和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)展示園等。各街鄉(xiāng)通過備選項目公示介紹、代表投票、當(dāng)場計票等環(huán)節(jié)，最后確定8個“參與式預(yù)算”項目，資金總額為289萬元，如今有的項目已開工建設(shè)，有的還在籌備過程中。

哈爾濱市道里區(qū)財政局預(yù)算科科長魏慶山介紹，各試點單位將完成上年度財政收入任務(wù)所獲得的財政分成資金，按各支出項目進行分解，列出當(dāng)年進行庭院改造和社區(qū)綜合治理建設(shè)項目所需的資金額度，并將其中的一部分資金確定用于“參與式預(yù)算”項目支出。居民代表的確定方法根據(jù)街、鄉(xiāng)各有不同：在街道采取抽簽的方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則采取民主方法選舉，這樣的差異主要是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民之間一般彼此都很了解，而街道社區(qū)的居民相互間了解程度不深，總的原則是居民代表不得低于試點單位總?cè)丝跀?shù)的5%。整個過程居民代表主要有幾個階段的參與：擬建項目階段通過調(diào)查問卷、居民座談會、設(shè)立意見征求箱等方式收集民情民意；列出候選項目之后，召開居民代表大會進行投票排序；針對投票確定的項目，分別召開項目所在地的居民代表大會，征求代表對建設(shè)方案和工程預(yù)算的意見；工程進行中，每月向居民代表通報一次進度情況；工程結(jié)束，召開代表大會公布質(zhì)量評估報告，并實地參觀項目。

與道里區(qū)的試驗相同的是，新河鎮(zhèn)的試驗也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面展開，不同的是，道里區(qū)的試驗選擇的是具體的項目預(yù)算，而新河鎮(zhèn)從試驗之初便要求把預(yù)算內(nèi)容全部向老百姓公開。2007年新河鎮(zhèn)的政府財政預(yù)算涉及11980萬元。向全鎮(zhèn)公開的方案，進行了較為具體的預(yù)算細(xì)化說明，總計收入科目中，按“一般預(yù)算補助”、“土地出讓金”等列出了10項；支出方面則按“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”、“農(nóng)業(yè)事業(yè)支出”、“行政管理費”等列出了16項。一季度之后，因各種因素影響，政府預(yù)計今年土地出讓金收入減少300萬，其它各種專項補助增加115萬，總的收入將減少185萬，據(jù)此將削減其它有關(guān)預(yù)算支出185萬，以使預(yù)算平衡。鎮(zhèn)人大主席團會議確定人代會召開時間，并決定繼續(xù)以民主懇談形式對政府預(yù)算調(diào)整的議案進行審議，同時將議案提前印發(fā)給全體代表，而這次民主懇談會議就是要對“調(diào)減185萬”后的預(yù)算調(diào)整方案進行討論，具體到什么該增、什么該減，增的增多少、減的減多少。

為何選擇街、鄉(xiāng)層面

雖然在各地嘗試中，居民參與的形式各有不同，但無論是溫嶺，還是哈爾濱、無錫都不約而同地將試點單位選定在街、鄉(xiāng)層面。

哈爾濱市道里區(qū)財政局局長王志良在接受媒體采訪時指出，之所以選擇街、鄉(xiāng)作為試點單位，主要有三方面的理由：一是街道辦事處的社區(qū)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村委會是與人民群眾接觸最頻繁、最密切的基層單位，平時的主要工作就是為居民和村民服務(wù)。在社區(qū)和村屯開展試驗工作，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，易于發(fā)動群眾，調(diào)動各階層的積極性。二是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和屬地化財稅管理體制的實施，各街、鄉(xiāng)在每年完成或超額完成稅收基數(shù)后，都會獲得一部分稅收分成資金，可以將其中一部分用于區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目。這樣就為“參與式預(yù)算”試驗搭建了平臺，也提供了資金保障。三是區(qū)里正在進行“六型”社區(qū)創(chuàng)建和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道工作積極性高，這也是試驗得以推進的重要保障。

針對試點選擇街鄉(xiāng)層級展開，也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為預(yù)算指的是政府跟立法機關(guān)、代表機關(guān)分權(quán)的過程，而作為試點單位的具體實踐是，政府已經(jīng)決定用某一筆錢修建、改造一個地方，這個過程中修建、改造項目的公共參與只是參與城市規(guī)劃建設(shè)，并不能稱之為參與式預(yù)算。如果能夠在市一級，或者是縣一級展開，經(jīng)過聽證、公眾參與的過程來決定錢怎么分，這才能稱得上是真正的參與式預(yù)算。

無錫市副市長王國中則告訴記者，目前地方上具體的參與式預(yù)算實踐主要是在街道，雖然街道并不是一個獨立預(yù)算機構(gòu)，但是在區(qū)里進行資金分配時，跟街道之間也有一個分配體制，分到街道的錢實際上是整個區(qū)里的一塊預(yù)算，具體實施時做什么項目由街道確定。從資金性質(zhì)來講，還是屬于財政預(yù)算資金。因此，參與式預(yù)算在街道層面開展，一方面是讓老百姓可以有直接的感受、直接參與，另外，資金也是區(qū)里財政預(yù)算資金的延續(xù)。

“暫時還沒有將參與式預(yù)算的試點推廣到區(qū)縣一級的打算。”王志良坦言，“一下子推廣到區(qū)縣一級還存在很多困難，我們2007的試驗工作仍在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行，只是擴大了試驗面。這也是漸進式改革的一個必經(jīng)過程，具體的項目還是確定為與百姓生活息息相關(guān)的內(nèi)容，這樣居民在參與時不會存在專業(yè)與技術(shù)上的障礙。”

盡管推廣到區(qū)縣一級還存在困難，但這仍舊是各方在試驗中所努力的方向，李凡在接受記者采訪時透露，溫嶺市已經(jīng)決定在今年年底將預(yù)算改革擴大到五六個鎮(zhèn)，并有可能進行到縣一級。

避免“人走政息”需要制度保障

“在未與公共預(yù)算結(jié)合之前，溫嶺市的民主懇談歷史可以追溯到1999年，但是今年1月初召開十五屆人大第一次會議，預(yù)算在沒有經(jīng)過人大代表和居民參與的情況下就通過了，幾經(jīng)協(xié)商，新河鎮(zhèn)人大三個月后又召開第二次會議，對已獲通過的財政預(yù)算的調(diào)整草案進行討論，可以說人走政息問題還是大家最為關(guān)注的一個話題。”李凡說。

溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏則指出，關(guān)鍵的力量在老百姓身上，等溫嶺的群眾已經(jīng)習(xí)慣了民主懇談，新河的百姓已經(jīng)習(xí)慣了參與式預(yù)算時，如果以后有的領(lǐng)導(dǎo)不搞了，老百姓不會答應(yīng)，這才是最強健的推動力量。

“參與式預(yù)算成敗的關(guān)鍵在于能否制度化。”中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員高新軍可謂一語破的，必須要使民主參與能夠制度化，才能有效避免因領(lǐng)導(dǎo)人和領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變的情況。

在這一點上，無論是道里區(qū)的試驗者還是新河鎮(zhèn)的試驗者都已形成共識，在道里區(qū)的改革試驗中，下一步的工作重點除了擴大試點范圍之外，還要規(guī)范程序，使預(yù)算改革有章可循。

王志良向記者介紹，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道“參與式預(yù)算”委員會要制定“項目所在村屯、社區(qū)代表選舉辦法”、“項目所在村屯、社區(qū)代表大會制度”、“信息公開發(fā)布制度”、“檔案資料保管制度”等，使此項改革工作有章可循。參與式預(yù)算的基本程序是：根據(jù)資金來源，確定資金額度；廣泛征求意見，確定備選項目；開展民主投票，確定參與式預(yù)算項目；成立項目所在村屯、社區(qū)代表大會；召開項目所在村屯、社區(qū)代表大會；組織項目招標(biāo)，村民、居民代表跟蹤監(jiān)督；組織工程驗收，進行績效評估；檢查“參與式預(yù)算”工作程序，總結(jié)評比。而在新河，人大在去年就通過了《新河鎮(zhèn)財政預(yù)算民主懇談會實施辦法》，今年，《溫嶺市財政預(yù)算民主懇談會實施辦法》正在修改完善，爭取在市人大通過，為新河的經(jīng)驗在今年年底擴大到市里5-6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至逐步過渡到縣一級提供制度保證。

（作者系《中國發(fā)展觀察》記者）