參與式預算改革試驗

雖然各地居民參與的形式各有不同，但無論是溫嶺，還是哈爾濱、無錫都不約而同地將試點單位選定在街、鄉層面。

2007年5月29日，中國發展研究基金會第三期參與式預算試驗工作交流會在哈爾濱召開。在預算過程中引入民眾的參與，早已稱不上新鮮事，就在之前的4月4日，浙江省溫嶺市新河鎮召開人大會議，舉行2007年財政收支預算調整民主懇談會。從2004年世界與中國研究所李凡來到溫嶺，建議當地考慮將公共預算與民主懇談結合，萌生了新河的公共預算改革算起，這已經是新河實施參與式公共預算的第三個年頭。

參與式預算如何參與

新河鎮的試驗是在人大對政府預算進行監督審議的過程中引入百姓參與機制，而2006年起，中國發展研究基金會在無錫和哈爾濱試點推進的“參與式預算”改革試驗則是在政府制定預算的過程中，挑選出部分項目讓民眾介入，使得政府的預算制定能夠更符合百姓需要，也使預算制定更加透明。

2007年，哈爾濱市道里區五個試點街道和一個試點鄉鎮就通過征求社情民意，共上報了19個備選項目，涉及大院改造、衛生服務、老年活動室、農村太陽能利用、沼氣項目和現代農業展示園等。各街鄉通過備選項目公示介紹、代表投票、當場計票等環節，最后確定8個“參與式預算”項目，資金總額為289萬元，如今有的項目已開工建設，有的還在籌備過程中。

哈爾濱市道里區財政局預算科科長魏慶山介紹，各試點單位將完成上年度財政收入任務所獲得的財政分成資金，按各支出項目進行分解，列出當年進行庭院改造和社區綜合治理建設項目所需的資金額度，并將其中的一部分資金確定用于“參與式預算”項目支出。居民代表的確定方法根據街、鄉各有不同：在街道采取抽簽的方式，在鄉鎮則采取民主方法選舉，這樣的差異主要是考慮鄉鎮村民之間一般彼此都很了解，而街道社區的居民相互間了解程度不深，總的原則是居民代表不得低于試點單位總人口數的5%。整個過程居民代表主要有幾個階段的參與：擬建項目階段通過調查問卷、居民座談會、設立意見征求箱等方式收集民情民意；列出候選項目之后，召開居民代表大會進行投票排序；針對投票確定的項目，分別召開項目所在地的居民代表大會，征求代表對建設方案和工程預算的意見；工程進行中，每月向居民代表通報一次進度情況；工程結束，召開代表大會公布質量評估報告，并實地參觀項目。

與道里區的試驗相同的是，新河鎮的試驗也是在鄉鎮的層面展開，不同的是，道里區的試驗選擇的是具體的項目預算，而新河鎮從試驗之初便要求把預算內容全部向老百姓公開。2007年新河鎮的政府財政預算涉及11980萬元。向全鎮公開的方案，進行了較為具體的預算細化說明，總計收入科目中，按“一般預算補助”、“土地出讓金”等列出了10項；支出方面則按“城鄉基礎設施建設支出”、“農業事業支出”、“行政管理費”等列出了16項。一季度之后，因各種因素影響，政府預計今年土地出讓金收入減少300萬，其它各種專項補助增加115萬，總的收入將減少185萬，據此將削減其它有關預算支出185萬，以使預算平衡。鎮人大主席團會議確定人代會召開時間，并決定繼續以民主懇談形式對政府預算調整的議案進行審議，同時將議案提前印發給全體代表，而這次民主懇談會議就是要對“調減185萬”后的預算調整方案進行討論，具體到什么該增、什么該減，增的增多少、減的減多少。

為何選擇街、鄉層面

雖然在各地嘗試中，居民參與的形式各有不同，但無論是溫嶺，還是哈爾濱、無錫都不約而同地將試點單位選定在街、鄉層面。

哈爾濱市道里區財政局局長王志良在接受媒體采訪時指出，之所以選擇街、鄉作為試點單位，主要有三方面的理由：一是街道辦事處的社區組織和鄉鎮的村委會是與人民群眾接觸最頻繁、最密切的基層單位，平時的主要工作就是為居民和村民服務。在社區和村屯開展試驗工作，具有廣泛的群眾基礎，易于發動群眾，調動各階層的積極性。二是隨著經濟的發展和屬地化財稅管理體制的實施，各街、鄉在每年完成或超額完成稅收基數后，都會獲得一部分稅收分成資金，可以將其中一部分用于區域內的建設項目。這樣就為“參與式預算”試驗搭建了平臺，也提供了資金保障。三是區里正在進行“六型”社區創建和社會主義新農村建設，鄉鎮和街道工作積極性高，這也是試驗得以推進的重要保障。

針對試點選擇街鄉層級展開，也有學者提出質疑，認為預算指的是政府跟立法機關、代表機關分權的過程，而作為試點單位的具體實踐是，政府已經決定用某一筆錢修建、改造一個地方，這個過程中修建、改造項目的公共參與只是參與城市規劃建設，并不能稱之為參與式預算。如果能夠在市一級，或者是縣一級展開，經過聽證、公眾參與的過程來決定錢怎么分，這才能稱得上是真正的參與式預算。

無錫市副市長王國中則告訴記者，目前地方上具體的參與式預算實踐主要是在街道，雖然街道并不是一個獨立預算機構，但是在區里進行資金分配時，跟街道之間也有一個分配體制，分到街道的錢實際上是整個區里的一塊預算，具體實施時做什么項目由街道確定。從資金性質來講，還是屬于財政預算資金。因此，參與式預算在街道層面開展，一方面是讓老百姓可以有直接的感受、直接參與，另外，資金也是區里財政預算資金的延續。

“暫時還沒有將參與式預算的試點推廣到區縣一級的打算。”王志良坦言，“一下子推廣到區縣一級還存在很多困難，我們2007的試驗工作仍在街道、鄉鎮進行，只是擴大了試驗面。這也是漸進式改革的一個必經過程，具體的項目還是確定為與百姓生活息息相關的內容，這樣居民在參與時不會存在專業與技術上的障礙。”

盡管推廣到區縣一級還存在困難，但這仍舊是各方在試驗中所努力的方向，李凡在接受記者采訪時透露，溫嶺市已經決定在今年年底將預算改革擴大到五六個鎮，并有可能進行到縣一級。

避免“人走政息”需要制度保障

“在未與公共預算結合之前，溫嶺市的民主懇談歷史可以追溯到1999年，但是今年1月初召開十五屆人大第一次會議，預算在沒有經過人大代表和居民參與的情況下就通過了，幾經協商，新河鎮人大三個月后又召開第二次會議，對已獲通過的財政預算的調整草案進行討論，可以說人走政息問題還是大家最為關注的一個話題。”李凡說。

溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏則指出，關鍵的力量在老百姓身上，等溫嶺的群眾已經習慣了民主懇談，新河的百姓已經習慣了參與式預算時，如果以后有的領導不搞了，老百姓不會答應，這才是最強健的推動力量。

“參與式預算成敗的關鍵在于能否制度化。”中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍可謂一語破的，必須要使民主參與能夠制度化，才能有效避免因領導人和領導人意志的改變而改變的情況。

在這一點上，無論是道里區的試驗者還是新河鎮的試驗者都已形成共識，在道里區的改革試驗中，下一步的工作重點除了擴大試點范圍之外，還要規范程序，使預算改革有章可循。

王志良向記者介紹，鄉（鎮）、街道“參與式預算”委員會要制定“項目所在村屯、社區代表選舉辦法”、“項目所在村屯、社區代表大會制度”、“信息公開發布制度”、“檔案資料保管制度”等，使此項改革工作有章可循。參與式預算的基本程序是：根據資金來源，確定資金額度；廣泛征求意見，確定備選項目；開展民主投票，確定參與式預算項目；成立項目所在村屯、社區代表大會；召開項目所在村屯、社區代表大會；組織項目招標，村民、居民代表跟蹤監督；組織工程驗收，進行績效評估；檢查“參與式預算”工作程序，總結評比。而在新河，人大在去年就通過了《新河鎮財政預算民主懇談會實施辦法》，今年，《溫嶺市財政預算民主懇談會實施辦法》正在修改完善，爭取在市人大通過，為新河的經驗在今年年底擴大到市里5-6個鄉鎮，甚至逐步過渡到縣一級提供制度保證。

（作者系《中國發展觀察》記者）