北京酒仙橋“民主票決拆遷”

酒仙橋危改拆遷提供了一個可供思考的范本，尤其是在《拆遷法》不斷完善，《物權法》實施、拆遷正在進入法制軌道的背景下，開發商和政府，如何在拆遷問題上解決效率和法制的統一，酒仙橋地區危改工程將是一個有益的探索。

在危改拆遷工程中，人們經常看到的是由開發商主導拆遷的進程和節奏。而在北京市建國以來規模最大的單個拆遷項目——酒仙橋地區危改工程中，卻誕生了首個由居民投票結果決定危改是否馬上進行的民主形式。

這一不同于以往的操作模式，立即引發了全國范圍的關注。一時間，酒仙橋拆遷成了全國媒體關注的焦點。“全民公投”、“民主拆遷”等詞語開始與這個久拖不決的項目一起出現在各個的醒目位置；路透社、法新社、美聯社、等國外新聞機構也頻頻出現在酒仙橋現場。

媒體對這一拆遷項目關注的熱度，絲毫不亞于不久前發生在重慶的“最牛釘子戶”事件。但兩者的意義顯然不可同日而語，如果說重慶釘子戶事件的解決還只是里程碑式的個案的話，那么酒仙橋危改拆遷則提供了一個可供思考的范本。

尤其是在《拆遷法》不斷完善，《物權法》實施、拆遷正在進入法制軌道的背景下。開發商和政府，如何在拆遷問題上解決效率和法制的統一，酒仙橋地區危改工程將是一個有益的探索。

票決拆遷

位于北京市朝陽區的酒仙橋街道，是一個人口密度大、國有企業較為集中的區域。這里的房屋建筑大多建于上個世紀五六十年代，屬于蘇式筒子樓和平房，墻體、市政設施老化嚴重。

2003年，這一地區二、四、六、七、十一街坊和十街坊的一部分被批準列入危舊房改造范圍，涉及約5473戶，企事業單位18家，規劃建筑面積84萬余平方米，是北京市一次動遷居民數目最大的危改項目。

這一項目的復雜程度幾乎囊括了危改項目中經常遇到的所有問題：危改拆遷項目不僅分屬好幾個單位，而且大部分是沒有產權的單位公房，包括4211戶無產權合居筒子樓住戶，555戶無產權的平房住戶，707戶有產權的成套單元房住戶，情況相當復雜。

面對5473戶居民拆遷的規模，酒仙橋危改注定眾口難調。為此，酒仙橋街道辦事處多次組織協調會議，聽取各方意見。酒仙橋街道辦事處工委副書記巴長瑞說，現在遇到的最大問題就是利益問題。

2006年8月，酒仙橋危改項目與居民簽訂《回遷安置房預定書》，51%的居民簽了約，但仍有49%的居民沒有簽約。

“這是個微妙的數字。”巴長瑞說，算上各項優惠政策，現在回遷房的平均房價為2000元每平方米，對其他人可能不算什么，但對酒仙橋地區的人來說，可能就負擔不起，這里大多是國有企業退休職工，靠每月1000元左右的工資生活。

對酒仙橋的居民來說，都希望通過危改來改變一家三代的住房問題，都能住得下，但20平方米到30平方米內的居民只能得到66平方米的房子，對他們來說可能達不到理想的狀態，所以這部分居民不同意安置方案。

對開發商來說，按照國家政策要考慮到資金平衡等條件，虧了錢做不下去，而規劃面積又是有限的，所以居民需求和開發商的資金平衡形成矛盾。

在這種情況下，街道辦就想聽聽居民的意見。巴長瑞說，于是他們再次請區建委、開發商、居民代表在辦事處協商交流意見，修改了危改安置方案，出臺《酒仙橋危改工作補充意見》草稿，政府和企業讓一部分利出來。

據巴長瑞透露，當時，很想知道這個《補充意見》居民是否同意，是否認可，但采取什么樣的方式才能最簡單、最省時、最便捷地了解居民意見呢？在一次區建委、開發商、居民代表的碰頭協商會上，有人發言：“讓居民投票來決定吧！”

這個提議經過討論得到了大家的認可。“其實，這是一個自然而然的過程，現在探究誰想出來的不重要。”巴長瑞說，重要的是如何推動危改這個項目。

根據最初的設想，如果絕大多數同意，就繼續往前推進這個項目。如果不同意，不能往前推，那就暫緩。

“居民作為危改的主體如果不同意，就只能暫緩。”危改項目的開發商——北京電控陽光房地產開發有限公司副經理武志海認為，在政府的指導下做這個危改項目，公司要兼顧到“政策允許下、資源有限性、資金平衡”等條件。投票少、反對多，那這個危改項目只能暫緩，也就做不動了。

酒仙橋危改項目的最終公投是項目參與各方博弈的產物，居民是“少掏錢，多要房”；開發商要考慮到資金的平衡等因素；政府則希望加快老城區改造，并在這個過程中盡可能少出亂子。于是在各方博弈陷入僵局的時候，一個由拆遷戶投票決定危改項目進程的先例誕生了。

同步拆遷遭質疑

酒仙橋危改將首次采用同步拆遷的辦法，只有在同意拆遷的居民達到一定比例時，才開始動工拆遷。

和其他拆遷不一樣的是，為有效杜絕“釘子戶”，此次拆遷并非采取簽一戶搬一戶的方式，而是首次實施同步搬遷方案，居民中達到一定比例的人都簽訂協議后，才實行同步搬遷，從而避免了越到最后拿到的補償越多的現象。

由于實行同步搬遷，如果同意搬遷者達不到較高比例，將暫緩搬遷。北京電控陽光房地產公司副總吳衛光此前表示，這個比例目前還沒有最終確定。他表示，實行此種拆遷方式，主要是保護大多數居民的利益，縮短拆遷時間。

在巴長瑞看來，同步拆遷可以避免因為一部分人不走破壞整體規劃。據其透露，在另一個項目“京棉新城”的拆遷中，就曾遇到過類似的問題，危改工程開始后，一些居民堅決不拆遷，因為工程不能如期完工，到現在已經損失1400多萬。“堅決不能走這條路。”

另外，同步拆遷還能保證同等條件拆遷，早走和晚走都一樣；而對開發單位來說，減輕了一部分壓力，避免了開發單位的風險。如果在同步拆遷時，有個別居民堅決不走，那該走法律程序就走法律程序。

從某種程度上說，民主投票方案的誕生，正是為同步拆遷做前期的準備。2007年6月9日，投票結果出來后，超過一半的居民投了贊成票，在總數3711張票中，同意票2451張，不同意票1228張，無效票32張，另有棄權票1762張。

即便如此，并不意味著拆遷可以馬上進行。“我不是不想拆遷，而是我實在沒有辦法接受。”居住在酒仙橋四街坊的陳女士坦承，在投票表決中投了反對票，她解釋說，“只是因為我家的兩間房子在同一樓層，就要比房子分別在兩個不同樓層的少出十多平米的公攤面積，這太不公平。”

住酒仙橋十街坊的居民鄒先生與陳女士一樣投了反對票，他有一套51平米的兩居，產權屬于私人。鄒先生說，十街坊的樓房根本不屬于危房。“其次，我們是產權房，為什么要跟沒有買房的居民一起投票呢？”他認為，別人不能通過投票的方式來決定他的產權房。對于707戶擁有房子產權的居民來說，這幾乎是他們共同的心態。

對于這一觀點，岳成律師事務所岳運生認為：“這個協商不能是少數服從多數，我們家房子是一萬塊錢一平米可以接受，別人說八千塊一平米就可以接受，我們可以不同意。”

當然，也有業內人士認為，即便對那些不擁有房子產權的住戶，也不能通過投票的方式決定他們的財產命運。哪怕這種財產只是歷史形成的產物，不一定具備法律意義上的“產權”。因為，民主是無權干涉生命、財產、婚姻等私人權利的。如果拆遷在更加科學、公平和民主的原則下進行，相信會順利得多，也會給未來的城市拆遷提供一個公正、公平和民主的范本。

北京大學法學院教授、行政法專家姜明安表達了類似觀點。在他看來，拆遷涉及百姓每家每戶的具體利益，這種“少數服從多數”的表決方式值得商榷。“不能因為多數人認可這個拆遷方案，就忽視少數家庭的意見和利益。政府和開發商應該通過協商的方式，盡量照顧少數人的合理意見，要保障投反對票的家庭的利益。”

“為了推動危改進程，對個別家庭可以依法采取一定的強制措施。但這么多人反對和棄權，顯然不合適。”姜明安說。

對于在同步拆遷中政府的角色，首都經濟貿易大學城市學院副院長洪亞敏認為，“地方政府在拆遷項目中不應當扮演利益方，而應當是獨立的第三方，主要起到保障弱勢群體權益的作用。政府可以限定最低成交價，但不應直接規定成交價。合理的房屋補償價格，可以由獨立于政府、開發商和拆遷戶的房地產估價機構根據市場行情評估確定，提供給相關方協商時參考。”

城建難題

由企業為政府的城市危房改造買單，曾是一個屢試不爽的招式。政府解決了城市改造難題，企業通過為政府買單，也會獲得不錯的“回報”。

但隨著北京市酒仙橋地區的“票決拆遷”陷入僵局，顯然這一模式也日益面臨著困局。

按照北京市政府與陽光股份的最初方案，酒仙橋危改項目后期，存在可以對外銷售的商品房。據一位曾在陽光股份任職人士透露說，“方案是先建回遷房，等回遷房都建完了，最后建商品房。”

如今，在此位置上與該危改項目毗鄰的陽光上東，其均價已經高達15000元/平方米，相當一部分戶型售價更是高達20000元/平方米，而且銷售順暢，與此同時，整個區域的均價也已經超過12000元/平方米。這樣，即便日后僅以區域均價銷售，也足可以保證收益不菲。

事實上，由此而得的收益恰恰是企業為政府危改“買單”的“回報”。這種模式被稱為“危改帶開發”——近10多年來城市危改的主流模式。但隨著拆遷物權保護力度的不斷加大以及土地交易制度的日漸規范，在企業與拆遷對象之間尋找利益平衡已經越來越難。

2002年，國務院下發文件，要求禁止強制拆遷。而隨著房價、地價的快速上漲，拆遷補償所需資金額也越來越大。2005年，北京王府井綜合開發公司名下的“王府井D1地塊”，因欠繳土地出讓金而被北京市國土局強行收回。而其背后原因，恰是因為拆遷補償高企，企業無力負擔，而這樣的情況，近年來在北京并不少見。

“關鍵是企業不可能不計算回報，而完全滿足被拆遷者的權益要求。”中原地產華北區董事總經理李文杰說，他的邏輯是，企業作為市場主體一定顧及利潤，完全滿足了拆遷者的要求，企業將沒有利潤，而最關鍵的問題恰恰在于，開發企業根本就不應該成為拆遷的主體，在拆遷過程中沒有利益需求的政府，才應該是危改的主體，因為政府不應該計算收益。

實際上，在2004年全面實行土地交易“招拍掛”之后，“完成拆遷”的“熟地”出讓已經是明確規定。但是，目前地方政府仍然受制于財政實力，因此，仍然在“一級開發”（包括拆遷）的過程中，引入企業幫助政府完成。

“票決拆遷可以保護被拆遷者的利益，但卻會加大尋求雙方利益平衡點的難度。”國家行政學院江松年教授表示，“但危改本身應該是政府對公眾的一種服務，是政府的職能，目前正是政府的缺位，才因此導致雙方利益難尋平衡點。”他強調，而“票決拆遷”則是“危改帶開發”模式下的特殊產物。

“開發商按照經濟利益測算投資回報，居民希望一步到位，其實投不投票根本不解決問題，核心問題是，誰來為拆遷買單？”在李文杰看來，在危改及土地一級整理儲備過程中，效率優先和法制化如何兼顧，其實，政府踢不開這個球，最終還是要政府買單的。