從加拿大小麥局看行業協會的改革與發展

從公共經濟學的角度來看，第三部門尤其是行業協會提供的是混合公共產品。這類產品一方面具有社會公益性，是個別企業所不愿意提供的；另一方面又具有私益性，也不宜完全由政府來進行越位提供。這類公共產品的提供通常應當采用的是政府扶持的市場提供模式。對于覆蓋面較廣的行業或牽涉利益人群較多的行業，其行業協會提供的服務具有較多的公益性，而提供公益性的服務正是政府的職責。因此，對于這樣的行業協會政府必須加以扶持和引導。扶持與引導的方式并不是由政府來官辦，而是以類似加拿大小麥局的官民合作方式，通過行業協會的章程、管理機構成員的任命、優惠政策和適當的資金支持來進行。

隨著市場經濟的快速發展，利益主體日益呈現多元化和復雜化的趨勢，由政府直接承擔利益“協調者”的重任在許多方面已是力不從心，而企業作為被協調的一方也承擔不了這樣的責任，因此，需要相對獨立于政府部門和市場部門（企業）之外的大量社會組織又稱第三部門來擔當利益的“協調者”，并協助政府部門對各個分散的企業和個人提供相應的公共服務，以減少成本，提高效率。例如，海南省的果菜運銷協會在省政府的資金和政策扶持下，在南菜北銷中的作用越來越大，全省多年沒有發生爛菜現象，這比省政府直接設立果菜運銷行政部門面對千家萬戶菜農組織南菜北銷的效果要好得多。

作為第三部門中的重要組織，行業協會是建立和完善社會主義市場經濟體制不可或缺的組成部分。1993年中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中在談到“培育和發展市場體系”時就明確指出要發揮行業協會、商會等組織的作用。然而，10多年過去，我國行業協會的發展卻不盡如人意，普遍存在行業覆蓋面不廣、分布過偏、規模過小、功能單一、服務層次低、行業代表性差、缺乏公信力、交叉重疊而又門類不全等許多問題。

這些問題的存在與我國歷經將近三十年的改革仍然處于經濟社會轉型時期有很大的關系。由于政府職能的轉變尚未完成，行業協會難于定位；同時一些重要的經濟領域分別被國有企業、外資企業和超大型私有企業寡頭壟斷，由于這些寡頭企業具有強大的實力可以與政府部門博弈，加上少數幾個企業之間串謀較為容易，因此，行業協會在這些領域缺乏足夠的生存與發展空間。而在那些為廣大中小型企業或個體農戶自由競爭的行業里，行業協會的作用最大，但由于會員分散，其工作難度也較大。相對而言，在產業相對集中的局部地區，如溫州的打火機和海南的北運菜等，其行業協會的組建及運轉要好一些。

盡管如此，市場經濟的發展畢竟也為行業協會的發展提供了必要的政治經濟基礎，一些行業協會也逐漸發展壯大，在社會主義市場經濟的建設中發揮了重要的作用。例如，溫州市煙具行業協會組織16家打火機企業在歐盟反傾銷案中贏得了勝利。

為了進一步促進行業協會的發展，國務院辦公廳和一些地方政府紛紛提出了關于推進行業協會改革和發展的若干意見。但要使這些意見落到實處，真正促進行業協會的發展，我們還需要進一步加深對行業協會等第三部門的存在及作用機理的認識。

從公共經濟學的角度來看，第三部門尤其是行業協會提供的是混合公共產品。這類產品一方面具有社會公益性，從而是個別企業所不愿意提供的；另一方面又具有私益性，從而也不宜完全由政府來進行越位提供。這類公共產品的提供通常應當采用的是政府扶持的市場提供模式。

當前，我國多數行業協會由政府部門或行政性社團舉辦，行業協會會長一般由主管部門的現職或離退休領導兼任，政會不分，官辦色彩濃厚。行業協會成為編外政府部門，無法按照市場經濟的要求來建立健全符合市場經濟規律的內部治理機制，內部民主管理意識差，缺乏有效的激勵與約束，運作不規范，專業人才極為缺乏，相當一批行業協會無所事事，同時，另有一批行業協會則淪為主管部門將行政管理資源轉化為實際收益的平臺，通過業務培訓、資格認證和咨詢服務等業務獲取了大量的收入，扭曲了公共服務的公益目標，也不利于廉政建設。

因此，政會分離已成為行業協會改革的首要目標。但是，完全的政會分離也未必就是理想的管理模式。例如，加拿大小麥局在國內是一個農民專業合作組織，類似行業協會，代表加拿大西部平原85000多農民；在國際上是一個貿易機構，它代表廣大的加拿大大小麥農民與眾多的貿易主體進行談判，爭取加拿大大小麥在國際國內市場獲取最大的利益。根據《加拿大小麥局法》，其董事會由15個董事組成，其中10個董事由加拿大西部平原的農場主在平原省份的10個行政區域內各推選一位董事，任期為四年。另外5位由聯邦政府任命，任期為3年。這5位董事中有一名被董事會選出任首席執行官。董事會有權指導和監督加拿大小麥局對商業事務的管理。盡管存在政府任命的董事，世界貿易組織專家組在貿易爭端中還是裁定，是農場主而不是加拿大政府掌控小麥局。

實際上，完全的政會分離，使行業協會“自主辦會、自理會務、自聘人員、自籌經費、自我發展”相當于把行業協會當作俱樂部來辦，只適用于覆蓋面較小的行業和較為基層的領域。在這里，行業協會提供的服務更多地具有私益性而較少地具有公益性。這些領域的行業協會，只要沒有違反國家法律法規，政府可以放手不管。

對于覆蓋面較廣的行業或牽涉利益人群較多的行業，其行業協會提供的服務具有較多的公益性，而提供公益性的服務正是政府的職責。因此，對于這樣的行業協會政府必須加以扶持和引導。

當然，扶持與引導的方式并不是由政府來官辦，而是以類似加拿大小麥局的官民合作方式，通過行業協會的章程、管理機構成員的任命、優惠政策和適當的資金支持來進行扶持與引導。

首先，在管理機構（董事會或理事會）成員的任命上，來自政府方面的人員不宜超過三分之一，其他成員則采用民主選舉的方式從所在行業的企業法人代表中推選出來。所有成員的年齡都不得超過公務員正常的退休年齡，避免使行業協會成為老人當家的養老機構。當會員單位超過15家以上時，其管理機構成員數最好設定為15人，既不過多以至于難以召集會議，又不過少而具有較廣泛的代表性。管理機構內部采用民主決策方式，對行業協會的活動進行管理與監督。政府任命的成員與會員推選的成員具有同樣的表決權。行業協會的收支賬目必須對全體會員公開。

作為第三部門，人們通常會強調其非營利性。但是，要讓行業協會去做那些“企業迫切需要而政府管不了、管不好、不該管、不便管的事務”，又不讓行業協會像剛剛被衛生部撤消的牙防組那樣去營利，同時還要求“行業協會與會員的關系應該是指導而不干預、協調而不強制、監督而不管卡”，那么，就必須在行業協會的組建機制上使其沒有營利和強制干預的沖動。而這一點只有在行業協會為會員掌控，就像加拿大小麥局為農場主掌控的情況下才能做到。

其次，對于覆蓋面廣、公益性強的行業協會，政府在資金和優惠政策如稅收減免方面要給予一定的支持，以便行業協會能夠以比市場低廉的成本為會員提供服務，并吸引會員加入協會。

以加拿大小麥局為例。加拿大聯邦政府扶持加拿大小麥局對全國的小麥實行專營統銷，實施預付款項目。加拿大小麥局對農民的大小麥收購價款，由政府提供擔保，按預測銷售收入的75%預付給麥農。如果加拿大小麥局大小麥銷售收入不足以抵償預付款和各項費用，其赤字部分由加拿大聯邦政府彌補，預付款即成為農民大小麥收購最低保護價。加拿大內銷大、小麥實行統一銷售價格，如果出口價高于國內銷售價格，差額由政府以財政補貼形式支付給加拿大小麥局。實施預付款項目，使農民生產的小麥不但不愁銷售，而且還能獲得最大化的經濟效益，因此加拿大小麥的生產規模近五年來始終穩定在1150萬公頃左右。

再次，行業協會作為政府與企業之間的橋梁與紐帶，其辦事機構既不能靠政府養活，也不能靠會員企業養活，而是必須創造性地為政府和企業提供各式真正需要的服務，以自己的努力來贏得生存空間，使行業協會真正有效地發揮自律、協調、監督、維權的作用，而不能僅僅成為一個聯誼會，甚或以亂評比、亂收費來擾亂市場經濟秩序。

復次，有人主張將一部分政府管理職能向行業協會轉移，使行業協會擁有一定的權力和獎懲手段，以此保證行業協會能夠收取費用，維持運轉。但是，我們認為，政府不應當轉移職能，而只是改變職能的履行方式。行業協會可以在行業統計監測分析、行業標準、企業資質審查或認定、行業價格爭議協調、地方標準制定以及專業技術職稱考核評定等方面協助政府履行職能，政府部門對于行業協會的協助可以采用政府采購的方式給予相應的報酬，支持行業協會的運轉，但不宜由行業協會直接履行這些職能。

這是因為，行業協會并不必然在道德水平和行為能力等方面相對政府更具有優勢。行業協會中的某些個人也并不總是那么高尚的，他們也會因為小集團利益而采取一些可能有損于本行業的行為，或者為了本行業的局部利益而有損于其他行業或妨礙了全國的大局。正如，公共經濟學中強調的“政府允許其他主體參與公共經濟活動，決不意味著政府在此方面責任的讓渡”那樣，行業協會的行為必須處于政府的監督與約束之下。

最后，羅馬不是一天內建成的。因此，一方面，我們要做好立法調研和法律法規起草工作，將行業協會發展納入法制化軌道，為行業協會規范有序的發展創造良好的外部環境，鼓勵更多的自發性的行業協會涌現出來。另一方面，從政府的角度來說，則不宜全面鋪開地發展行業協會，而是應當根據具體的情況，按照條件成熟如產業相當集中或覆蓋面廣如涉及農戶的要求，有重點、有選擇地建好一批行業協會，并通過這些行業協會的有效運轉，形成政府與行業協會良性互動的新型治理模式，以此進一步促進政府職能的轉變。在積累了成功發展行業協會的經驗，并培養了行業協會管理的專門人才之后，再全面鋪開，帶動更多的行業協會的發展。

（作者：余斌，北京大學政府管理學院副教授；嚴可仕，北京大學與國家行政學院聯合培養公共管理碩士）