行業協會改革與發展面臨五大任務

由于社會轉型的背景，我國行業協會在機制、體制、制度、能力等諸多方面，都帶有鮮明的時代局限和中國特色，改革與發展我國的行業協會，需要從運作機制、管理體制、治理結構、能力建設等方面推進行業協會的市場化、民間化、專業化、社會化和非營利化。

行業協會作為一種特殊的市場機制和社會組織，具有市場性、民間性、專業性、社會性和非營利性的五大屬性。在我國，行業協會是伴隨著社會主義市場經濟的發展、改革開放的推進和社會主義和諧社會的建設而發展起來的。在市場經濟條件下，資源的開發配置，商品的生產流通，交易的公平合理，市場的規范有序，產業的健康發展，財富的不斷積累等等，幾乎所有的經濟活動都要遇到交易成本的問題，都會涉及到不同主體之間的談判、洽商、議和、合作、制衡等合約行為，行業協會作為以企業和企業家為主體的合約形式，作為不同經濟主體之間基于一定經濟關聯性和利益共同性而達成的結社和采取的集體行動，是區別于價格、成本、競爭等常規市場機制的一種特殊的市場機制，對于降低交易成本具有極為重要的作用。在實踐中，行業協會的作用不僅體現在降低企業與企業之間的交易成本上，在政府與企業之間、企業與社會之間、資本與勞動之間、不同市場之間、不同區域之間乃至國際之間，行業協會的作用都不容忽視。同時，行業協會對于政府轉型也發揮重要的作用。在市場體制下，政府對于產業結構、產業組織、市場秩序等經濟過程的政策性干預，都要借助市場自身的力量，在相關經濟主體之間多元協商、博弈互動中求同存異、達成共識，使得政策在更廣泛和更充分的意義上體現產業發展的內在要求和規律，成為企業的自覺行動。行業協會作為企業和企業家以產業活動和經濟利益為紐帶形成的公共空間，是他們表達政策訴求、參與政策制定、影響政策過程、推動政策實施的重要組織和制度形式，也是政府謀求與企業－市場對話的適當的代表機制，在實踐中常常代表企業和產業，成為政府制定和推行產業政策的審議主體和政策工具，對于產業政策的制定和實施發揮重要的作用。另外，行業協會也是伴隨社會主義和諧社會建設而發展起來的一種特殊的社會組織。在市場經濟條件下，企業家既是追求利潤、謀求發展、不斷創新的“經濟人”，同時也是一個廣泛的社會階層和社會群體，他們有著基于一定的身份、價值、利益等階層或群體認同而形成的社會需求，并因此采取行業協會這種結社方式進行一定的社會表達、社會參與、社會互動，進而承擔一定的社會責任。行業協會成為企業家的社會組織和網絡，在推動他們之間以及他們與其他社會階層或群體之間的協調互動上發揮著重要作用，成為社會和諧的一種有效的制度形式。

正是因為行業協會是一種重要的市場機制和社會組織，所以在大力發展社會主義市場經濟、進一步深入推動改革開放、全面構建社會主義和諧社會的今天，推進行業協會的改革與發展具有重大的意義。客觀地說，由于處在轉型時期，我國的市場經濟發育在總體上并不成熟，改革開放至今仍然面對新舊體制的巨大摩擦和矛盾，社會和諧在實踐中也存在并不斷涌現出大量的問題和沖突，我國的行業協會正是在這樣的社會轉型背景下發育和發展起來的，它們在機制、體制、制度、能力等諸多方面，都帶有鮮明的時代局限和中國特色。改革和發展行業協會，我們面臨著市場化、民間化、專業化、社會化、非營利化的五大任務。

行業協會的市場化是對行業協會運作機制改革提出的基本要求。在轉型時期，許多行業協會是伴隨政府改革和政府職能轉變自上而下發展起來的，這類協會往往缺乏市場經驗，在運作管理和開展活動上習慣于行政性方法，有的還擁有某種形式的壟斷權力。即使是自下而上的行業協會，也往往只了解企業的運作管理，對于具有公共組織性質的行業協會及其市場運作特點和規則知之甚少。行業協會的市場化，意味著一方面要改變協會行政化的運作機制，另一方面也要改變協會企業化的運作機制，按照市場經濟的要求和行業協會的特點建立和發展協會市場化的運作機制，使協會真正成為有效降低企業交易成本的制度形式。

行業協會的民間化是對行業協會管理體制改革和治理結構變革提出的基本要求。行業協會管理體制指的是政府對協會的管理體制，協會治理結構則是協會內部的管理和治理體制。我國現行的政府對行業協會的管理在體制上采取的是登記管理機關和業務主管單位共同負責的所謂“雙重管理體制”。這種管理體制形成于上世紀80年代后期，是計劃經濟條件下政府管理國營企業的舊體制在社會領域的延伸，實踐證明與市場經濟條件下發展起來的行業協會格格不入。改革這種管理體制的核心原則是民間化，即政府不再直接管理協會，而逐漸建立起一種協會自律、行業監管、專業評估、社會監督與政府指導相結合的社會治理結構。政府的主要作用不是管理行業協會，而是為行業協會的發展創造條件、明確規則，為行業協會的健康發展保駕護航。行業協會民間化的另外一個含義是針對協會內部治理體制或結構而言的，我國現行的許多行業協會是從計劃經濟下政府主導的行業管理體制轉變而來的，其中協會和企業的關系在很大程度上還延續了舊體制的上下級關系，民主治理的基礎比較薄弱，協會主要不是對企業負責而是對政府部門負責，企業參與協會的動力不足。協會民間化就是要在建立健全協會內部民主制度的基礎上努力形成協會以企業為主體、對企業負責任、由企業當家做主的民間化的治理體制和結構，使協會的存在和發展真正建立在企業和行業的基石上。

行業協會的專業化是對行業協會能力建設提出的基本要求。行業協會存在于市場之中、行業之間、企業之上，它是企業和企業家為求高效而達成的合約與共謀，因而要求協會的運作和管理務求高效，協會的專業化就成了協會生存發展的必然要求。這里的專業化并非要求協會像企業那樣有專門的技術、優質的商品、特色的市場及其銷售網絡，而是要求協會能夠提供企業所需要但又無法自我生產或購買的社會服務。協會要提供這類的社會服務，必然要求有職業化的專門人才、合理的機構、高效的管理、優質的服務等等，要求每一個行業協會都要在專業化的基礎上努力形成協會的核心競爭力。如同企業在激烈的市場競爭中依靠專業化形成自身的核心競爭力一樣，行業協會只有通過專業化的能力建設才能形成核心競爭力，從而立于不敗之地。

行業協會的社會化是對行業協會的社會功能及其社會定位提出的基本要求。行業協會歸根到底是市場經濟條件下一部分社會成員的結社組織，是這部分社會成員用以反映利益、表達訴求、協調關系、化解矛盾、尋求共識、承擔責任的社會機制和網絡，是以合法的組織化形式實現的這些社會成員之間的共同利益及公共空間。因此，行業協會無論在一個行業、一個市場或一個區域，都要能夠有足夠的社會代表性，它所代表的是企業和企業家的利益訴求和共同價值目標，所實現的是企業和企業家的利益最大化，所表達的是企業和企業家對于社會的追求和責任，包括企業社會責任和公益目標。在這種意義上，行業協會不應有自身的利益追求，它是一定條件下的公共組織。

行業協會的非營利化是對行業協會的本質屬性提出的基本要求。對于企業來說，行業協會是一種為企業營利創造各種有利條件的外部市場機制。企業通過成立行業協會降低交易成本，從而保證其生產經營活動有利可圖。選擇行業協會這樣一種非營利的集體行動形式是為了解決單個企業在追求營利過程中所難以解決的交易成本問題，為此支付的成本則由多個企業共同承擔。因此非營利是行業協會的本質屬性，行業協會只有不以營利為目的，才能實現參與集體行動的所有企業營利的目的。如果背離了非營利，則行業協會就不再具有集體行動的性質，也就難于實現為企業降低交易成本的目標。

總之，行業協會作為一種特殊的市場機制和社會組織，有其區別于企業、區別于政府、也區別于其他非營利組織的許多特殊的規定性和條件。在我國，由于社會轉型的背景，行業協會無論在機制、體制、制度、能力等諸多方面，都帶有鮮明的時代局限和中國特色，改革與發展我國的行業協會，需要從運作機制、管理體制、治理結構、能力建設等方面推進行業協會的市場化、民間化、專業化、社會化和非營利化，為此不僅要大力推進政社分開，加大體制改革的力度，努力探索制度創新，而且要加快行業協會立法的進度，努力推動行業協會專項立法、行政法規和配套政策的制定和出臺，推動行業協會走上法制化的軌道。

(作者:清華大學公共管理學院教授、博士生導師，NGO研究所首席教授。全國政協委員)