抓住公用領域的帶刺“玫瑰”

改革和建立公私合作制的動因

我國市政公用事業選擇市場化和吸引非公資本的政策與國外1980年代以來公共基礎設施產業放松監管、私有化和建立公私合作制的原因是基本相同的，無外乎減輕政府財政壓力、改善資源配置效率和提高企業生產效率。但由于我國處于工業化和城市化雙重驅動過程，資本的需求更加重要，而且壟斷性國有企事業的經營軟約束更加突出，因此改革即顯得更加必要和迫切。

投資總量不足，供需矛盾仍然突出。從新增需求看，相對于城鎮化快速發展的要求，城市市政公用設施的投資總量仍然不足。我國目前正處于城鎮化高速發展時期，從1998年以來，我國城鎮化率每年提高1.4個百分點，每年由于城鎮化水平提高，城鎮人口新增約2000萬人，新增的城鎮人口由過去的農民變為市民，這將對市政公用設施產生極大需求。2003年底我國的城鎮化率已達40%，根據國際經驗，城鎮化率在30%到70%之間都是基礎設施加速增長時期，因此，未來的幾十年中，由于城鎮化快速發展導致的對市政公用設施的需求將十分龐大，要滿足這些需求，就需要不斷地加大投資力度。

從現有水平來看，我國人均享用的市政公用設施水平仍然有待提高。按新的統計口徑，2003年我國城市自來水普及率只有86.15%，污水處理率只有42.9%。2003年我國城市人均道路面積為9.34平方米，與國外一般發達國家20～40平方米相比，為1／5到1／2。我國城市道路面積率平均為8.59%，而國際上這一比例較高的城市如華盛頓為43%、紐約為35%。比例適中的城市如倫敦為25%、巴黎為23%。比率偏低的城市如東京為13%。國際上通常道路面積率不應低于20%。但我國仍在執行《城市用地分類與規劃建設用地標準GBJ137－90》規定的城市道路面積率為8%～15%，屬較低水平。在交通出行結構中公交出行平均只占10%左右。

從結構上看，特別是與生態環境相關的城市污水處理和垃圾處理設施不足。

從投資水平來看，城市市政公用設施建設投資占同期國內生產總值的比例仍然較低。從建國以來直到1991年，我國城市市政公用設施建設投資占GDP的比重一直低于1%，“八五”期間平均為0.8%，“九五”期間增長到1.7%，2003年上升到4462億元，占3.82%。但是由于我國市政建設以往欠賬嚴重，因此要滿足社會需求，還需大大提高投資水平。

融資渠道狹窄，社會直接投資較少。我國城市建設規模的增長，主要還是依靠政府動員財政性資源來應對市場需求的模式來實現的。2002年全國城建資金3150億元，從融資結構來看：中央和地方財政資金占30%，有政府背景的國內銀行貸款占30%，各項政策性收費（包括土地出讓收入）占20%，以上80%的資金都是依靠政府信用或依靠行政力量取得的。真正由外商和民間直接投資，包括發行債券和股票等資本市場的融資總量不足20%。所以，從目前的情況看，市政公用設施投資主體仍然單一，市政公用設施無論其可經營程度如何，以政府投資為主，政企不分、政事不分，壟斷經營的現象仍較為嚴重，由于政策環境或利益激勵機制不完善等原因，社會資本進入仍存在著一定的困難。未來隨著我國城市化進程的加速，要滿足城市發展的需求，僅靠政府籌集建設資金是難以實現的，所以必須通過改革積極拓寬融資渠道，擴大民間資本投資的規模。

國企改革滯后，資金效率不高，服務問題突出。市政公用設施業中國有企業比重較高，管理機制不合理，缺乏優勝劣汰的競爭壓力，同時，作為國有企業還為政府承擔了大量的義務，社會負擔重，所以資金效率較低。如表面上看供水企業已經走向市場并進行了公司制改造，但在許多地方，企業“婆婆”依然存在，政府在供水市場整頓、供水法規執行、營造發展環境等方面的“缺位”，在企業自主經營、法人結構治理、企業重大決策中的“越位”，使供水企業難以按市場規律辦事。目前全國在競爭性行業中的市場機制正在逐步完善，用工制度不斷改革，但無破產之憂的市政公用企業卻幾乎成了新的鐵飯碗，全國供水行業的國有企業平均富余人員約占50%，全國公交企業的人車比平均為1:11，但改革進展較好的城市只有1:3到1:4，高低相差４倍，單位公里成本高低相差７倍。據2003年１～11月份部分公用企業統計結果表明，全國66個城市的公交企業虧損面為80%，其中，東三省５個城市的公交企業全部虧損；全國８９個城市供水企業單位售水成本平均為1287元／千立方米，虧損面為60％。供暖問題在東北一直比較突出，由于多年來采曖費收繳困難，拖欠供暖企業收費較多，企業運行困難。因此，有很多民營企業認為公用事業商機無限，他們之所以愿意投資到市政公用設施業，主要是看到了這個行業存在的巨大效率空間。

由于長期的行政性壟斷，公用事業企事業單位缺乏為公眾服務的意識，而且濫用壟斷權力、霸王條款侵害消費者利益，歷年均成為消費者投訴的熱點。據國家工商行政管理局報告顯示：公用企業利用獨占地位侵權成為2001年消費者申訴舉報的十大熱點問題之一。其中供水、煤氣等服務領域投訴達10670件，這些企業通過控制終端產品、濫收費用等侵害消費者權益。

擴大內需和防范金融風險的雙重要求。2000年世紀之交，國內正面臨經濟緊縮的困境。中央連續推出積極的財政和貨幣政策以保證積極的高速發展，但正如以上提到的，如果過度依靠政府直投資和銀行負債，必然又將加大金融風險。因此鼓勵社會投資，就可以在相當程度上達到擴大內需和降低金融風險的雙重目的。

鼓勵和規范公私合作制的政策和法規

我國關于推進市政公用事業領域改革的各項政策和法規集中出現在2000年之后，體現出中央和地方政府在推動市政公用事業領域進行市場化改革和引入公私合作制方面的的迫切性和制度建設的理性取向。

事實上，在建設部推出《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（2002年12月）和《市政公用事業特許經營管理辦法》（2003年5月）之前，中央政府各部門先后出臺的一些政策已經對推進市政公用設施服務市場化提供了必要的政策環境。

在建設部推出上述《意見》和《辦法》之后，各地政府更積極根據國家政策要求，制定開放市政公用設施市場的范圍、步驟和關鍵細節的法規規章。如北京市《城市基礎設施特許經營辦法》（2003年10月）和深圳市《公用事業特許經營辦法》（2003年5月）。但如何將一般的宏觀號召向具體可操作的政策文件轉化是非常關鍵的，它關系到市場化改革的進程，要特別加以研究和明確。如經營性市政公用設施實行特許經營，如何對待新建設施的產權問題；特許經營期限如何確定；特許經營權獲取是否要付費；特許經營到期后資產如何處置；現企事業單位如何平穩改革；如何平衡價格（收費）與企業回報的關系；如何建立必要的補貼機制；政府如何實施有效監管等等問題。在這些問題上，既要借鑒國際上成功的經驗，也要找出適合我國的特點的有效做法。

因此在2004年，建設部又制定了《城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本》，供各地在實施特許經營制度時參考。但在在印發這個通知時，建設部同時強調“該《示范文本》主要體現了特許經營協議的原則性規定。各地在簽定具體項目的特許經營協議時，應當根據當地和具體項目的實際情況，對《示范文本》規定的原則性內容進行細化。該《示范文本》不影響當事雙方對協議的具體內容進行的自愿約定和協商。”并“希望各地對實施過程中發現的問題提出建議，并及時反饋建設部城市建設司，以不斷完善特許經營制度。”可見，有關公私合作制的制度建設依然任重道遠。

公私合作制在我國的發展歷程

盡管市政公用事業市場化改革和公私合作在2000年以后才成為一項國策并大規模推動，但地方上卻已經有十多年的零星探索。這些探索對近幾年的政策形成無疑奠定了一定的基礎，因此有必要對這場偉大的實踐的發展脈絡進行回顧。

一位建設部的官員在長期研究城市供水市場化改革后對其進行了階段性的分析，我們認為他的分析十分中肯，而且在很大程度上能夠代表市政其他領域的改革過程，因此在此作簡單介紹。

這位官員認為，改革開放尤其是近十幾年來，城鎮供水行業的建設、經營和管理模式已經發生了顯著的變化，主要表現為：一是政府和供水企業的角色發生了變化，供水行業的現代企業制度正在逐步建立；二是供水行業的政府壟斷局面已經打破，供水行業全面引入了競爭機制；三是建設與運營市場全面開放，供水行業的投資結構呈現多元化；四是市場體系逐步完善，新的政府對供水行業的管理模式開始建立；五是供水行業市場競爭日趨激烈，外商、民營資本等社會資金紛紛搶占供水市場；六是供水企業市場意識增強，地區封鎖已經打破，供水企業跨區域經營的格局初現端倪。他繼而將市鎮供水行業的改革大致劃分為以下四個階段：

第一階段是從1984年至1992年：經營承包和撥改貸。一方面，以實行企業經理負責制和多種形式的經營承包責任制為主要內容的改革全面展開。城市供水行業的企業在內部用工制度、人事制度和分配制度方面進行了廣泛的探索與實踐，企業內部激勵和約束機制初步形成。為提高企業的運營效率和效益，供水企業開始實行了“以水為主，多種經營”的改革。另一方面，國家開始實行了對企業投融資體制的“撥改貸”的改革。第二階段是1992年至1998年：建立現代企業制度和引入外資。一批城市供水企業按照《公司法》的要求初步實現了改組和改制，成立了國有獨資的有限責任公司。第三階段是1998年至2002年：城市經營帶動存量資產盤活。這一時期的特征是以推動城鎮化進程，尋求更多的城市發展資金為目的。推行“以城聚財、以城興城、滾動發展、良性互動”的經營城市的道路。在這期間，城市供水行業的改革是以盤活存量資產為主要特點。隨著城市供水管網建設經營的對外開放，不僅大量外國資本進入供水行業，而且地方政府以“靚女先嫁”為宗旨，大量供水企業的資產包裝上市，一些上市公司也紛紛轉型進入城市供水行業。第四階段是2002年至今：中央政府主導的大規模政策推動和制度初創。這一時期是以中央政府為主導，在總結前幾個階段的經驗和教訓，逐步完善社會主義市場經濟體制的背景下，引導和規范城市供水行業改革向規范的市場化改革的時期。

自1992年到2005年，約有10家外商、17家上市公司、16個國內供水企業和民營公司參與或控制了近100個城市供水項目，項目規模為2037.5萬立方米／日，占2004年公共供水能力的12%，涉及總資產223億多元，其中投資近100億元。

從以上的簡要介紹可以看出，供水行業的市場化改革的基本路徑是政企分開、企業股份化、外商和國內民營資本多渠道進入存量和增量，在完善水價制度和國企改革制度的基礎上，最終進入到特許經營制的初步建立。但是在這個過程中，政府對行業的監管體系尚未相應建立起來，導致各類公私合作制在合約談判和執行過程中因缺乏獨立性和專業化的監管機構而出現不少盲目投資、國企資產流失、無效承諾等問題。供水行業改革的經驗和教訓具有一般的意義。

公私合作制的幾個案例

筆者選取城市水務、管道燃氣、公交和垃圾處理四個行業對公私合作制在我國的發展狀況做了初步的研究。發現既有成功的案例，也不乏失敗的案例。成功的案例有河北新奧燃氣、十堰公交整體民營化、溫州東莊垃圾發電廠BOT項目，以及長沙第八水廠BOT項目（參見秦虹：《市政公用設施業改革與政策》），這些成功的案例基本都是由國內民營企業參與的，其特征是規模比較小、政府決策比較謹慎、談判的難度也不大。倒是一些規模大的有大型跨國公司參與的PPP項目卻不乏失敗的案例。以下僅以沈陽第八水廠產權轉讓與回購的案例來介紹公私合作制在國內實踐中遇到的深層次問題。

沈陽自來水行業產業化的方式為：第八水廠轉讓經營權，組建沈陽發展股份公司香港上市；第九水廠BOT；第一至第八水廠委托經營。

沈陽第八水廠的運作過程：第八水廠于1995年建成投產，建設規模為40萬噸／天供水量，總投資為2.5億元人民幣。

1996年，沈陽市政府責成沈陽市建委與中法水務公司進行股權轉讓談判，在談判過程中沈陽市建委沒有聘請投資咨詢顧問和律師，中法水務聘請了國際一流的顧問。

談判結果，中法水務出資1.25億元人民幣購買第八水廠50%的股權，中法水務與沈陽市自來水總公司共同組建中外合作性質的沈陽中法水務公司，合作期為30年，外方平均回報率為18.2%。

合作合同由法方起草后由雙方簽署。

結果：1999年，在沈陽中法水務公司運作兩年以后，沈陽市政府開始著手沈陽發展股份公司香港上市工作，沈陽市提出回購第八水廠并希望將第八水廠投入沈陽發展。

經過雙方談判達成回購條件：股權轉讓價格為1.5億人民幣；沈陽發展公司委托中法作為第一到第八水廠的運營技術顧問。

在此交易中，中法水務取得了巨大成功，當初投入1.25億元，兩年以后除獲得兩年的固定回報外轉讓收入超過投資2500萬元人民幣，而且另外獲得了八個水廠長達10年的技術服務合同（總收入為5000萬元）。相應地，沈陽市在交易中則損失巨大。

我們調研過的大量案例反映了國內PPP實踐初期的若干深層次問題，如政府引入外資的目的是為了資產貼現、前期市場預測過于樂觀、盲目承諾固定回報、缺乏專業的談判團隊、在整個過程中沒有考慮消費者和現有企業的利益等。

（作者系中國社會科學院工業經濟研究所研究員、建設部政策研究中心副主任）