北京城市規劃體系新構想

隨著國民經濟和社會發展計劃改為規劃，與城市總體規劃、土地利用總體規劃一起進入了城市規劃編制的“三國時代”。自2004年起，北京市城市總體規劃、“十一五”經濟社會發展規劃及土地利用總體規劃陸續啟動，作為特大型城市的三個中長期規劃，在同一時間段大范圍進行編制，對理論界長期存在的規劃體系定位問題是一次強有力的實踐。本文在深入分析存在的問題基礎上，提出了——

規劃編制存在五大問題

從這一輪三個規劃的編制來看，主要存在如下問題：

一是規劃法律上存在空白，規劃的地位不明確。目前我國還沒有一部規范國家各類規劃關系以及規劃主體、客體行為的法規。經濟和社會規劃已經編制了十一個五年計劃和規劃，形成了比較成熟的國家、市、區縣自上而下和自下而上相結合的規劃編制和實施體系，是經過人民代表大會審議的規劃，法律層級最高；城市規劃編制主要依據是1989年國家頒布的《城市規劃法》和北京市1992年頒布的《城市規劃條例》，規劃編制的內容和程序規范的時間最早，需經過國務院批準實施；土地規劃編制主要依據是1998年國家頒布的《土地管理法》，隨著土地調控作用的加強，編制的內容正在拓寬，編制的程序逐步規范，需報國土資源部批準。三個規劃的編制和實施都有正式的法律依據，但是涉及到三個規劃的關系只在有關條文中不系統地提到，從現有的法律條文看，經濟社會發展規劃應當統領各類發展規劃，是各類規劃編制和實施的重要依據，但是，在實際操作過程中經濟社會規劃受規劃年限、規劃內容等的限制，難以對城市規劃和土地規劃起到真正的指導作用。相反，城市規劃和土地規劃因為缺乏經濟和社會規劃的強有力的支持，編制和實施過程中存在的問題正在逐步顯露出來。2005年，國家發改委經多年努力制定的《規劃編制條例》因各種原因沒有出臺，以國務院文件下發的國發33號文件只是規定了經濟社會規劃的要求，沒有涉及三個規劃之間的關系，因此，三個規劃自成體系的局面還將維持一段時期。

二是編制起始年限不規范，規劃難以有效融合。這一輪規劃工作，按城市總體規劃、經濟社會規劃、土地利用規劃依次進行，城市總體規劃提前一年得到國務院批復，經濟社會規劃、土地利用規劃在實際工作中要落實城市總體規劃。從規劃的年限來看，城市規劃和土地規劃的規劃年限沒有統一規定，規劃的年限根據城市實際發展情況適時修改。此輪均為15年。而經濟和社會發展規劃，五年編制一次較為規范，但五年的規劃年限造成事實上難以成為其他兩個規劃的指導依據。因此，為解決這個問題，在此次城市規劃修編之初，市發改委承擔了經濟發展和產業布局、社會發展、京津冀區域協調發展三個課題，市規劃委最后根據這些課題研究對北京市未來十五年的經濟和社會發展做了全面的規劃，原來的“十五”計劃和新研究編制的“十一五”規劃因為時間原因事實上沒有成為其重要依據。

三是規劃內容相互滲透，存在明顯交叉。三個規劃的最終目的是對城市的未來發展做出規劃，從規劃的內容來看，經濟社會規劃涵蓋了經濟、社會、城鄉建設、土地利用等各方面內容，把空間約束納入了規劃視野，重點是對一些關系經濟和社會發展全局的一些重大問題做出回答；城市總體規劃明確了城市的性質、規模、發展目標，加大了經濟發展、產業結構、社會公共服務及基礎設施的空間布局力度，從內容上有覆蓋經濟社會規劃的傾向；土地利用總體規劃按用地行業提出了用地目標和措施，也涵蓋了城市發展與建設的各個方面，但在城市功能分區上沒有超出經濟社會、城市規劃的深度。三個規劃內容在經濟社會發展總體目標、產業發展及布局、城市空間發展布局等地方交叉重疊比較多，編制過程中由于部門編制的原因還存在不銜接的地方，難免造成單一向度思維下的管理重復、空白甚至相持不下。

四是規劃空間約束功能不夠，導致可操作性不強。在“十一五”經濟和社會發展規劃中，首次提出了有序推進市域開發，對全市區域分別實行優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發，初步劃定了四類開發的區域和發展方向。城市規劃和土地規劃沒有依據這個重要的空間區劃進一步開展相關工作。城市規劃提出將北京城劃分為中心城次區域、東部次區域、西部次區域、山區次區域，并粗線條規劃了發展方向。土地規劃只是按照首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區、城市生態涵養發展區進行了空間劃分，其深度沒有超出經濟社會規劃。三個規劃三種分法，分屬不同的管理體系，雖有不同的出發點和側重點，但在實際操作過程中會抵消規劃的作用，影響規劃功能的發揮。

五是重要內容的概念和標準不同，影響規劃的統一性。城市規劃對建設用地提出到2020年為1650平方公里，土地規劃對市域建設用地總量到2010年控制在3500平方公里以內。兩方執行的都是國家標準，在實際操作過程中，其他部門和市場主體難以準確理解和執行。

規劃體系的新構想

形象地看，三個規劃如同建造一棟大廈的不同過程，城市規劃、土地規劃是描繪施工圖紙，經濟社會規劃是建造過程。從規劃的屬性來看，城市規劃和土地規劃具有不可擴張性、可控制性、可操作性，是對城市空間擴展靜態的界定，是城市發展的“硬件”，需要堅定有序、務實。經濟社會發展規劃是實際的發展內容的界定，是動態的城市發展過程，是城市發展的“軟件”，強調發散理論的應用。三個規劃的編制工作正在由封閉走向開放，都在試圖以各種方式彌補以往的薄弱環節，努力向外延伸與滲透，在規劃內容上力求適應城市發展的變化，邁出了改革的步伐。但是，對于北京這樣一個特大型首都城市，規劃體系存在的問題使目前的現狀急需得到改善。總結這一輪北京三個規劃編制工作經驗，考慮城市規劃的發展趨勢，應該從更高的層面來謀劃規劃的長遠發展。

首先需要制定一個長遠的總體規劃。在明確城市發展性質、定位的基礎上，對今后50年到100年全市經濟社會發展目標、全市功能分區、開發秩序等事項作出永久性規劃。這個規劃具有戰略性、長遠性，統領其他各類規劃，在市政府領導下、由市發改委、市國土局、市規劃委共同編制實施。

其次，編制時間相對長遠的城市規劃和關系城市發展命脈的專項規劃。城市規劃應當依據國土規劃，綜合部署城市市區、近郊區以及城市行政區域內因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域，從城市空間形態和環境質量出發，規定城市主要建設標準和定額指標，保證城市形態設計和空間景觀布局等城市規劃的生命所在。規劃年限為20年，由市規劃委在建設部和市政府領導下組織編制和實施。此外，以國土規劃和城市規劃為依據，編制城市綜合交通、水資源、綠地系統、能源等關系城市發展命脈的專項規劃，保證城市的長遠健康發展，規劃年限一般為20年，由相關專業職能部門在市政府領導下組織編制。

第三，經濟社會規劃主要從資源配置、調節運行和政策調整等方面來回答怎樣發展這座城市。要明確政府的職責，引導社會主體行為，把政府的戰略意圖融入具體的產業、科技、社會事業等領域的發展和普通市民的生活層面，并落實到空間布局，規劃年限為5年，由市發改委在國家發改委和市政府領導下組織編制實施。

因此，北京市戰略層面上規劃體系可以設想為：

50年到100年國土總體規劃──20年城市規劃（包括20年關系城市發展命脈的專項規劃）──5年經濟社會規劃。長遠規劃注重靜態目標，中期規劃注重動態實施。這一規劃體系的戰略設想以經濟社會發展目標、國土功能分區、土地開發秩序為龍頭，以城市發展標準和建設總量為約束，以經濟社會發展動態實施為落腳點，實現城市總體長遠發展。當然，三個規劃的制定過程和編制內容肯定要綜合全市各個方面的情況，要求全市相關職能部門參與，集中社會各個方面的智慧。

規劃工作三點建議

從戰略層面規劃城市規劃體系，涉及到相關部門的切身利益，需要取得廣泛的共識，需要取得國家的支持，是一個循序漸進的過程。但是，在實際工作中，需要加強規劃的基礎工作，積累規劃體制改革的經驗，為逐步實現規劃體制改革的最終目標打好基礎。當前可在以下方面加大工作力度。

一是開展“三規合一”試點工作。雖然國家的《規劃編制條例》沒有出臺，三個規劃仍屬不同的管理體系，但在國家層面，由國家發改委組織了江蘇蘇州市、浙江寧波市、四川宜賓市、廣西欽州市、遼寧莊河市和福建安溪縣六個市縣的規劃體制改革試點工作，在規劃體制改革方面邁出了可喜的第一步，節約了規劃編制的成本，提高了規劃的效率，有力地推進了“三規合一”的進程。在北京區縣實際規劃工作中，已經出現了“三規合一”的發展趨勢，如北京經濟技術開發區的中長期發展規劃統一為亦莊新城發展規劃；延慶縣的三個規劃就在縣委縣政府的統一領導下進行，雖然仍表現為三種形式，但編制的過程、編制的基礎和編制的內容基本上是統一的；目前正在編制的11個新城發展規劃從編制內容和編制程序上也逐步體現了“三規合一”的要求。如果政府從戰略層面上及時推進區縣和鄉鎮的規劃體制改革工作，明確三個規劃之間的關系，北京城市的規劃體制改革工作將在城市規劃、經濟社會規劃內容得到國家層面的肯定之后繼續得到較快的發展。

二是規范專項規劃管理。目前專項規劃多、亂且管理不到位也是導致規劃體系紊亂的主要原因，突出表現在專項規劃編制的隨意性和部門化。專項規劃編制的隨意性表現在一些部門可在需要的時候積極爭取編制規劃，不需要的時候相互推卸，這種規劃往往缺乏正常的協調機制。專項規劃編制的部門性表現在規劃內容放在本部門或本系統問題的解決上，對一些需要若干部門分工協作編制的規劃，往往糾纏于本部門的職責或利益，相互掣肘，難以達成共識。專項規劃管理的這種狀況既影響了規劃的嚴肅性，也直接導致了規劃協調不夠，質量不高，實施難以保障。下一步應該盡快研究起草《北京市市級專項規劃管理辦法》，建立全市范圍內市級專項規劃統一立項、統一發布的制度，達到全市經濟社會發展規劃真正統一管理，其功能和作用充分發揮的目的。

協同編制近期專項建設規劃。目前市發改委與市規劃委都在編制近期專項建設規劃。近期專項建設規劃是以本市國民經濟和社會某一特定領域或行業為對象編制的建設規劃，規劃年限一般為三年或五年，編制這樣的規劃有利于實現以單體項目引導資金投入，向以規劃行業、區域項目引導資金投入轉變，有利于建設中長期規劃、近期建設規劃、年度計劃為一體的較為完善科學的規劃體系。編制近期專項建設規劃當前亟需要做的工作是加大規劃編制協作力度。協作不只限于部門合作，如提供研究報告和征求部門意見，由于每個規劃涉及面廣，情況發展變化快，協作的深度和準確度都存在一定問題。合作的模式應該再深入一個層次，充分吸收相關部門的業務骨干集中一段時間參加起草小組，真正融入每個部門長期的積累和最新的研究，較好地發揮部門聯動的作用，為下一輪大規模的總體規劃編制打下基礎。

三是加強社會公眾監督。規劃的目的最終是為了規劃的執行，規劃執行最有效的手段就是加強社會公眾的監督。目前規劃因為種種原因，造成社會公眾對規劃的監督不夠，規劃調整的隨意性比較大。需要規劃的制定部門及時公布規劃的內容，及時披露規劃的進展信息，特別需要指出的是要轉變政府職能，置政府的規劃于市民和各類市場主體的監督之下，這樣制訂出來的規劃才能起到真正的作用，才能有效發揮規劃的功能。這方面北京市還需要做很多的工作。

（作者單位：北京市發展和改革委員會發展規劃處）