國際人才引進現狀及政府監管建議

黨中央提出人才強國戰略，強調要大力開發和利用國內、國際兩個人才市場、兩種人才資源，壯大我國人才隊伍，走以人才強國的現代化強國之路。這一切都為開發和利用國際人才資源創造了良好的條件。

一、誰擁有了地球上最多有智慧的頭腦，誰就占領了制高點

從本質上看，經濟全球化是一場以發達國家為主導，以跨國公司為動力，以信息網絡為基本手段的波及世界各地、所有經濟領域的產業結構大調整。它既是經濟國際化與區域經濟集群化的擴展，也是世界經濟走向的必然趨勢，標志著國際分工進入了一個新的階段。全球化過程的產業結構調整主要有兩種形式，一是發達國家的跨國公司之間，通過交叉投資、企業兼并，達到在更大的經濟規模基礎之上配置資源、開拓市場，從而實現發達國家技術與資金密集產業的升級；二是發達國家把勞動與資源密集的產業轉移到發展中國家。經濟全球化，必然促使其活的載體——人才在全球范圍內流動、配置更加頻繁，競爭更加激烈。各跨國公司、各個國家的人才戰略之高下對于其能否競爭制勝就顯得格外重要。不論曾經出現過的“制海權”時代，還是如今正在繼續的“制空權”時代，還是正在出現的“制腦權”時代，事實告訴我們：誰擁有了地球上最多有智慧的頭腦，并能發揮其智能效用，誰就占領了決戰制勝的制高點。

隨著全球化的出現，人才已成為一種任何組織可以“共享的資源”。人才由于其“理性選擇”，會因某一特定組織提供的優厚工作生活條件所吸引，一旦被這一組織錄用，人才的效能發揮就會具有極強的排他性。

雖然我國的人才總體規模已超過6000 萬人，一般性人才短缺的狀況已得到有效緩解，一些地方、行業甚至出現了暫時過剩的現象，但高層次人才仍然十分短缺，且老化現象嚴重，后繼乏人問題突出。以專業技術高層次人才為例，截至2001 年，全國享受政府特殊津貼的專家共有14.3 萬人，但近11 萬人已到退休年齡，真正還能在工作崗位發揮作用的也就３萬多人。即使采取措施讓部分知名專家延緩退休，我國目前在崗的高層次人才總數也不到５萬人。

目前我國能躋身國際前沿、參與國際競爭的戰略科學家、首席科學家可謂鳳毛麟角，就是一流的專家也十分缺少。除科研人才外，我國高層次經營管理人才同樣奇缺。有關調研表明，目前僅上海一地就需要上萬名高層次企業經營管理人才。對上海商業領域1000 多名集團經營者的調查表明，不懂外語的超過90％，不能使用計算機的占75％，實在難以適應現代

國際商業競爭的要求。

在一定程度上，高層次人才缺乏已影響到西部大開發戰略的實施。比如，四川作為人口大省，具有高級職稱的人才有４萬多人，享受政府特殊津貼的專家僅4000 多人，遠遠低于全國的平均水平。人才特別是高層次人才的匱乏，制約著全省經濟和社會發展戰略的實施。如作為全省六大支柱產業之一的電子信息產業，人才總量僅有3.4 萬人，研究生以上學歷的僅占2.8％，與電子信息產業發展對人才的高要求極不適應。

高層次人才流失嚴重，更使部分單位和地區感到捉襟見肘。科技部的研究表明，許多一流高校應屆畢業生中的尖子學生和我國一流科研院所的核心人才，包括在我國創新體系中擔任過項目負責人的人才，大都已流失到國外。有關調查表明，我國1052個高新研究項目的部分核心人才——項目負責人已經出國，其中碩士以上學歷的人才超過流失總人數的一半。

二、中國正在成為一個引智大國

隨著改革開放的不斷深入，中國對包括外國專家在內的各類人才的需求急劇上升。根據國家外國專家局的統計，在中國改革開放初期的20 世紀70 年代末，每年外國人才的引進規模只有五六百人，20 世紀90 年代增加到每年6 萬多人。加入WTO 后，中國引進外國人才的規模猛增至每年22 萬人，外國人才的來源也已從當初的十幾個國家發展到目前的80 多個國家；如果加上來自港澳臺的各類人才，引才的總規模已達近45 萬人次。在過去20 多年中，中國各行各業已累計聘請各類外國專業人才來華服務超過100 萬人次，彌補了中國急需人才的不足。目前，在中國制造業領域服務的境外人才數量最多，超過20 萬人。

留學人才已成為各行各業發展的關鍵力量。據統計，從1978 年到2003 年，我國各類出國留學人員總數達70.02 萬人，留學回國人員達17.28 萬人。其中2003年，共有2.01 萬名留學人員回國工作，另有眾多留學人員以多種形式為國服務。81% 的中國科學院院士、54% 的中國工程院院士、72% 的“九五”期間國家863計劃首席科學家是留學回國人員。到2003 年底，全國已建立留學人員創業園110 個，入園企業超過6000 多家，吸引了留學人員約15000 人，技工貿總收入達327億元。

三、國際人才引進工作存在的主要問題

盡管人才引進工作得到了持續、快速發展，但中國在人才引進，特別是引進外國高級人才方面還存在一些問題。

如果把整個人才引進過程分為前期人才需求分析、中期人才引進和后期人才監管三個階段的話，目前中期人才引進的成績是有目共睹的。但是，前期人才需求分析和后期的人才監管工作卻遠未到位。實際上，當前我國在國際人才引進方面表現十分突出的問題主要是重引進，輕監管；重數量，輕質量；重形式，輕規范。

國際人才引進工作程序不夠規范、科學。目前絕大部分專家是政府主導引進的，由非贏利的國外專家組織介紹的多，通過市場中介渠道引進的少；短期服務的多，長期接受聘用的少；外國人才的工資待遇與國際市場價格有很大差距。另外，隨著國際競爭的加劇，不論是發達國家還是發展中國家，都在吸引外國人才的同時，更加注意保護國內的高級人才，并有效地將兩者緊密結合起來的工作并不理想。現在中國國內與國際人才市場如何銜接，人才需求狀況不太清晰，哪些行業，哪些類別的人才需要聘請國際人才，哪些不需要，通過何種機制使兩者銜接起來，還需要認真研究。人才引進后如何創造良好的工作生活條件，有效發揮他們的才能也值得探討。引進的人才是專業技術類人才，還是經營管理類人才，未做深入分析，在特定的工作環境中難以發揮引進人才的聰明才智。

引進國際人才的法制建設滯后，不適應新形勢下的引智要求。大規模引進國際人才是我國改革開放，特別是黨中央提出“人才強國戰略”以來的重大舉措，有許多新問題需要出臺相應的各種政策法規加以解決。比如，如何吸引改革開放以后出國并已在國外取得成就的專家；高薪引進國際人才的相關政策如何細化；如何建立和完善引智成果評估體系；如何支持民營企業引進國際人才；如何為引進的國際人才配置良好的工作生活條件；如何評價引進人才的才能及業績，并據此實施相應的激勵約束措施，等等。這一系列的問題亟待破解。目前，除少量地方性法規和行政規章對引進國際人才做出規定外，我國尚沒有一部法律或行政法規專門對如何利用國際人才做出明確規定。即使出臺了《關于鼓勵海外高層次留學人才回國工作的意見》，但主要還是“呼吁式”的，比如對“繼續創造條件吸引留學人才、重在物質生活條件及用人方式”的建議上，如何落實又是一個問題。物質待遇是必要的，但關鍵是落實，并營造良好的、互動的、合作的、協調的、健康的法制環境、工作環境、人文環境。國際人才特別是來自發達國家的人才法律意識很強，倘若我國的法制環境不完善，將使他們對中國市場望而卻步。盡快將引進國際人才的政策公開化、法律化，為來華工作的國際人才提供法律保障，是中國引智面臨的首要挑戰。

國際人才市場和國內人才市場缺乏有機銜接。有效利用國際、國內兩個人才市場、兩種人才資源是適應經濟全球化趨勢、實施人才強國戰略的關鍵舉措。但是，我國人才市場供需主體還沒有完全到位，供求、價格、競爭機制對人才資源配置的調節作用發揮得還不夠。具體到引進國際人才方面，主要表現在：中國國內人才市場與國際人才市場如何銜接，需要創建何種機制。比如，國內的人才需求狀況如何確定，如何尋找國際人才供給主體，國際國內人才價格如何銜接。多數發達國家法律規定，對穩定的工作崗位，國內人才能夠勝任的，國內人才有優先權，國內無人應聘的才允許外國人應聘，等等，目前我國皆無明確規定。

引進人才的監督管理機制落后。中國大部分單位的人才資源管理開發體制都處于轉型期，先進的人才激勵約束機制還遠未建立。如何用好引進來的國際人才，使其適應用人單位的組織文化，是對引進單位的一大挑戰。如果引進單位不按照現代人力資源開發管理規律辦事，將會在激烈的人才競爭中錯失良機。在任何組織中開發管理人才資源，都有兩個十分關鍵的過程，一是“配置到位”，二是“開發出彩”。“開發出彩”是為人才出業績提供良好的開發管理制度環境，目前大部分引進人才的組織已認識到這些制度建設的重要性，逐漸變革傳統的人事管理制度，引進、健全新型的人才資源開發管理制度。人才資源的配置是其開發的前提，但是人才資源的“配置到位”卻遠未做到，甚至根本沒有引起有關方面的重視。

四、改善國際人才引進工作的政府監管

為了建設一個創新型國家，“共享全球人才資源”是必須具備的一種胸懷和推行的策略，當下應該堅持“政策引導、建設環境、強化法制、規范程序、分類監管”的原則，大力引進、使用全球人才資源。政府的主要職能在于營造良好的國際人才引進、使用氛圍，并且根據國家發展戰略引進、監管戰略性高精尖人才。其他各類人才的引進、使用問題應是各類微觀組織在政府政策法規規范下的所作所為，政府不應該，也無權干預。

努力營造良好的國際人才引進氛圍。政府應通過政策法規建設和輿論宣傳，努力營造科學引進國際人才、合理使用國際人才、積極留住國際人才的良好氛圍，在我國形成一種強大的“人才為我所用”的吸引力。比如，國家人事部、國家外專局應抓緊起草《外國專家在中國工作管理條例》，作為外國專家管理工作的一部行政法規，《條例》出臺將有利于規范外國專家的聘用和管理行為，保護外國專家和聘用單位的合法權益，鼓勵更多的外國專家來華工作。

強化分類監管措施。國家有關部委應根據國家發展戰略和社會經濟發展規劃，出臺近期和長期的《國際人才引進目錄》，該《目錄》中應明確區分國家急需的戰略性人才和一般性人才，以及培育性產業人才、成長性產業人才和基礎性產業人才等。政府不僅要直接參與人才需求分析、引進，還要通過建立相應的科研機構或國家重點實驗室，幫助組建相應的團隊，配置必要的管理人才和各類輔助人才，確保充足的科研經費和運行經費，避免杰出專業技術人才不必要的分心，保障團隊的高效運行。

確保國際人才引進的規范運行。除了政府出臺、健全與國際人才引進相關的政策法規，建設良好的國際人才引進制度環境外，還應該強化國際人才引進的需求分析研究；按照國際慣例、國際公認的人才引進程序科學引進人才；加大海外人才資源開發力度，充分發揮我駐外使領館和駐外機構的影響，最大限度地聚集人才，改變人才供需信息不對稱的局面；建立海外人才評價體系，真正引進國內緊缺的高層次人才；培養一支真正懂得國際人才引進工作的專業化人才隊伍。

建立國內、國際人才市場共享人才資源的渠道。據悉，為鼓勵國內的引智工作，增強利用國外人才的信任度，國家外專局正在加快對國外人才中介機構和“獵頭”公司的資質許可認證步伐。目前經過認證的外國專家組織已有69 家，出國( 境) 培訓機構有258 家。而且，國家外專局還計劃爭取兩年內把國家級海外人才資源總庫的人才儲備數量擴展到8 萬人。但是，目前應重視市場機制在解決供需矛盾方面發揮的積極作用，力爭盡快建立符合國際慣例又具有中國特色的國際人才市場體系。緊密銜接國內用人單位與人才市場、國內人才市場與國際人才市場的聯系；建立與國外人才中介機構和“獵頭”公司的新型合作關系。