楊光斌：中國民主政治的未來走向

城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表彰顯政治平等

常任制、票決制、任期制構(gòu)成未來黨內(nèi)民主建設(shè)看點

“大部門制”將使行政管理體制更具效率和執(zhí)行力

公眾參與決策能夠有效化解社會利益矛盾

黨的十七大報告強調(diào)要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路。政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。日前，《小康》記者采訪了中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)教授楊光斌，希望通過一名政治學(xué)者的視角，解讀十七大對中國未來政治體制和政治文明建設(shè)的意義和影響。

《小康》：作為一名政治學(xué)者，您如何看待十七大對未來中國政治走向的影響？

楊光斌：中共十七大的主題是全面系統(tǒng)地闡述“中國特色社會主義”的理論體系，而中國特色社會主義的兩個輪子則是相輔相成的民生問題和民主問題。對于民生問題，學(xué)者和媒體已經(jīng)解讀得很多。至于民主問題，從十七大政治報告看，除了繼續(xù)夯實和擴張基層民主外，國家權(quán)力機構(gòu)、政黨領(lǐng)導(dǎo)體制、行政管理體制以及決策體制等方面的改革，將成為建設(shè)中國特色的民主政治的著力點。通觀十七大報告，可以發(fā)現(xiàn)在政治建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新的提法，這不僅標(biāo)志著執(zhí)政黨自身的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，也反映了我們黨在建設(shè)社會主義民主政治過程中取得了新的突破。

《小康》：能否為我們大致梳理一下十七大報告在政治領(lǐng)域的創(chuàng)新之筆？

楊光斌：我覺得可以從四個方面去理解十七大關(guān)于民主政治建設(shè)的重要論述。

首先是改革國家權(quán)力機構(gòu)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是國家權(quán)力機構(gòu)。但是，目前人民代表大會的代表構(gòu)成比例卻是嚴(yán)重不平衡，即城市代表與農(nóng)村代表的所代表的人口比例是1:4，即假使一個城市全國人大代表所代表的人數(shù)是20萬，一個來自農(nóng)村的農(nóng)民代表所代表的人數(shù)就是80萬。這種制度安排具有時代特征，也加劇了城鄉(xiāng)差別。為此，很多學(xué)者呼吁改革。我們很高興地看到，改革建議得到采納，十七大政治報告明確指出，“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。這樣將消除選舉中的城鄉(xiāng)差異，進一步擴大廣大農(nóng)民在人大代表中的比例，擴大他們在國家權(quán)力機關(guān)中的發(fā)言權(quán)。不僅如此，人民代表大會每年只開一次會，閉會期間由人大常委會主持工作，因此，人大常委會的人員構(gòu)成就至關(guān)重要。為此，十七大提出要優(yōu)化人大常委會“組成人員知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”，將使人大常委會能夠更好地履行職責(zé)。我們還進一步認(rèn)為，不但要優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，還應(yīng)該健全人大常委會的組織結(jié)構(gòu)，即增設(shè)人大常委會專業(yè)委員會的數(shù)目。因為人大常委會的主要功能是監(jiān)督“一府兩院”，人大常委會專業(yè)委員會與“一府兩院”的部門嚴(yán)重不對稱，從而使得監(jiān)督職能難以真正到位。而在成熟的法治國家，基本上都是政府有多少部門議會就有多少專門委員會，這點值得我們借鑒。

其次，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。在過去5年中，中國民主政治進程中的一個重要方面是黨內(nèi)民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，比如從省市黨委到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“一正二副”的改革、300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“公推直選”，等等。在既有成就的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)者們的研究成果，十七大報告明確指出，將試行黨代表大會常任制，重大問題和任用重要干部票決制，實行黨的代表大會代表任期制。這樣，“常任制、票決制、任期制”將構(gòu)成未來5年甚至更長一個時期黨內(nèi)民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)的看點。常任制將有利于黨內(nèi)民主，因為如果連代表大會都不常開，黨員代表如何表達意見呢？票決制將和“一正二副”一道，在制度上防止第一把手專權(quán)，真正形成集體領(lǐng)導(dǎo)制度。任期制則是民主政治建設(shè)制度化的重要標(biāo)志，因為如果沒有規(guī)章制度上的任期約束，就可能形成事實上的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。我們相信，這些制度的建成，將極大地以黨內(nèi)民主推動人民民主。

第三，改革行政管理體制。我們知道，我國的行政管理體制一直在推進，比如1998年的機構(gòu)大改革、削減行政審批事項。但是，生活在現(xiàn)實中的人們，依然感到機構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重不合理，辦事太難，辦事的成本太高。為此，十七大報告提出了加快行政管理體制改革的總要求，“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。針對我國行政管理領(lǐng)域廣泛存在的部門機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門等問題，報告鮮明提出了“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。“大部門制”將是未來行政管理體制的主要看點。在計劃經(jīng)濟時代，有什么產(chǎn)品就設(shè)置什么行政主管部門，比如石油部、煤炭部、化工部。今天，我們的行政管理體制依然有計劃經(jīng)濟的遺留，很多部門依然建立在產(chǎn)品基礎(chǔ)上。比如，一個文化領(lǐng)域，除了有文化部外，還有廣電總局、新聞出版署、文物局、知識產(chǎn)權(quán)局等等。一個大文化部就夠了。類似這種現(xiàn)象的部門設(shè)置還很多。與1998年的機構(gòu)大改革相比，未來幾年的機構(gòu)整合力度決不會小，因此必將影響相當(dāng)一部人的既得利益。

第四，建設(shè)協(xié)商民主的決策體制。 我們知道，我國近年來群體性事件頻發(fā)，而其中的大多數(shù)事件是一些地方政府造成的，它們在推動公共事業(yè)中傷害著百姓的切身利益。為什么？其中的關(guān)鍵是決策體制問題，習(xí)慣以長官意志辦事，不顧百姓的利益和感受。相反，同樣一件事情，如果增加決策的透明度，讓公眾廣泛參與，得到公眾的理解和支持，結(jié)果就好得多。為此，十七大報告指出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。這樣說既有的放矢，也有經(jīng)驗支持。像浙江溫嶺的民主懇談會、各地普遍推行的聽證會等先進經(jīng)驗很值得推廣，應(yīng)該變成全國性政策，并最終形成法律和制度。因此，如果以法律和制度的形式規(guī)定決策透明度和公眾參與度，將更有利于形成百姓對黨和政府的認(rèn)同。

《小康》：上面的這些提法，雖然有些借鑒了別國的經(jīng)驗，但更多的卻是中國自己的探索。能否這樣說，“中國式民主”已在實踐中悄然形成？

楊光斌：任何一種政治體制和民主模式都是長期演化的產(chǎn)物，其中的復(fù)雜性、艱難性甚至殘酷性不是一般人能夠想象的。因此，比較民主政治的制度變遷過程，比單純的比較民主的模式更能說明問題，“過程”才更反映一個國家的歷史、文化和國情，任何國家，尤其是一個大國，很難在舍棄“過程”的情況下直達一個所謂理想的終極化的“模式”。

“過程”具有獨特性，正是在“過程”意義上談民主，才可以說“中國式民主”是可能的。“中國式民主”正在成長，主要表現(xiàn)在作為民主的制度環(huán)境的自由空間的拓展、民主觀念的達成、民主形式的生長以及支撐民主政治的制度安排的成長。

從“過程”角度來理解十七大，似乎可以作出這樣的判斷：這次黨代會是執(zhí)政者在中國特色的民主道路上對政治改革又一次系統(tǒng)而具體的部署。它是吸收政策性研究成果，根據(jù)過去成功經(jīng)驗而形成的一個標(biāo)志著未來政治走向的改革藍圖。

楊光斌，博士，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。研究領(lǐng)域包括政治學(xué)理論（制度變遷理論）、比較政治、中國政治與治理。著有《中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的國家權(quán)力》、《制度的形式與國家的興衰》、《制度變遷與國家治理》等，并發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文四十多篇。