哈爾濱“假土地證”寒流

盛行一時的城市開發(fā)潛規(guī)則在哈爾濱遭到了來自中央監(jiān)管部門的強力阻擊

年關(guān)歲末，冰城哈爾濱遭遇了一場突如其來的寒流。

12月初，國家審計署向國務(wù)院上報稱，哈爾濱市國土資源部門在未經(jīng)依法審批、未實際供應(yīng)土地的情況下出具虛假土地使用證，損害了政府信譽。該案涉及哈爾濱的四家企業(yè)和多家銀行，涉案土地面積144平方公里、銀行資金數(shù)十億元。

在宏觀調(diào)控趨緊的大背景下，這一地方政府的公然違規(guī)案引起高度重視。國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示要依法查處，追究責(zé)任。12月6日，銀監(jiān)會和國土資源部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商之后，迅速成立了“126調(diào)查組”，負責(zé)徹查此事，銀監(jiān)會案件專項治理督導(dǎo)組組長杜儉擔(dān)任調(diào)查組組長。

在地方財政能力不足且不得舉債的前提下，土地和銀行資金，正是中國近年來大規(guī)模爆發(fā)的城市開發(fā)潮的源動力；而對這兩種資源的過度使用，正是投資過熱的風(fēng)險所在。針對哈爾濱土地案的調(diào)查，恰恰揭示了地方政府、銀行和開發(fā)商超越自身能力和風(fēng)險控制體系，變相利用政府信用、強行發(fā)展的隱秘路徑。

83本假土地證

哈爾濱土地案的爆發(fā)，源于審計署長春特派辦今年5月至10月對哈爾濱國土部門的專項審計。

土地專項審計是今年國家審計的重點，包括哈爾濱在內(nèi)的十個城市接受了這一專項審計。《財經(jīng)》記者獲悉，針對哈爾濱的審計，審計署上報國務(wù)院的并不只是“126”案件違規(guī)發(fā)放假土地證一事，另外還有哈爾濱市政府大樓建設(shè)資金違規(guī)問題、松北新區(qū)規(guī)劃違法問題等，均引起高層的重視。

“126”案件中，審計署查出哈爾濱市國土部門共發(fā)放83本虛假土地證、涉及占地面積144平方公里。發(fā)放假土地證涉及到四家企業(yè)：

——哈爾濱愛達投資置業(yè)有限公司（下稱愛達置業(yè)），被查出22本假土地證，涉及土地面積1.17平方公里，該公司累計在建設(shè)銀行（下稱建行）、招商銀行（下稱招行）貸款發(fā)生額合計為32.58億元。但建行有關(guān)人士向《財經(jīng)》記者表示，目前相關(guān)貸款已沒有余額；另悉，招行也已于近期收回所余1億元貸款。

——哈爾濱群力新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理辦公室（下稱群力開發(fā)辦）則涉及一本假土地證，面積為4平方公里，并以此作為抵押在哈爾濱城市商業(yè)銀行（下稱哈商行）獲得貸款35億元。

——哈爾濱投資集團有限責(zé)任公司（下稱哈投資集團）、哈爾濱城市建設(shè)投資集團有限公司（下稱哈城投）共被查出60本假土地證，涉及土地139.05平方公里，并以虛假土地證注資，虛增資本149.9億元。

12月17日星期一下午，銀監(jiān)會調(diào)查組在哈爾濱召集當(dāng)?shù)馗縻y行的主管行長和信貸部門負責(zé)人開會，建行、招行總行也派出了有關(guān)負責(zé)人出席。在上一個周五（12月14日），銀監(jiān)會已經(jīng)對哈爾濱各銀行進行快速調(diào)查，檢查是否對上述四家企業(yè)發(fā)放了貸款，結(jié)果發(fā)現(xiàn)除被審計署點名的建行、招行以及哈商行，國家開發(fā)銀行（下稱開行）、工商銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行亦有向這些企業(yè)提供過貸款。

按照銀監(jiān)會要求，哈爾濱各家銀行已從12月17日至24日進行自查，24日之后銀監(jiān)會再進行重點檢查。有關(guān)檢查不僅涉及這四家企業(yè)貸款的土地抵押狀況、風(fēng)險狀況、擬采取的保全措施等，還要追查2002年1月1日至2007年11月30日向哈爾濱轄內(nèi)企業(yè)發(fā)放的、以哈爾濱市國土部門發(fā)放的土地使用權(quán)證為抵押的貸款，并要求銀行把土地證號上報銀監(jiān)會，銀監(jiān)會再與國土部門進行核對，看是否還有類似情況發(fā)生。

與此同時，國土資源部負責(zé)查土地問題，也要求哈爾濱國土部門核查2002年以來頒發(fā)的所有土地證是否合法。此外，銀監(jiān)會還使用延伸檢查權(quán)，對這四家企業(yè)進行調(diào)查，尤其關(guān)注貸款資金流向。由此，調(diào)查從土地、貸款和企業(yè)三條線展開。

《財經(jīng)》記者獲悉，哈爾濱國土資源局發(fā)放的“虛假土地使用證”，主要是工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地手續(xù)不完備問題，但不排除存在超越權(quán)限批轉(zhuǎn)農(nóng)地的問題等，而相關(guān)四家企業(yè)涉及的問題又有所不同。

愛達置業(yè)開發(fā)的愛建濱江國際社區(qū)坐落在松花江南岸、原哈爾濱車輛廠舊址上，占地約1平方公里，總建筑面積220萬平米。2002年6月，哈爾濱市政府對哈爾濱車輛廠拆遷后的土地進行整理，統(tǒng)一掛牌拍賣使用權(quán)，置換土地資產(chǎn)27億元，政府實現(xiàn)凈收益3.5億元。

12月20日，記者來到已經(jīng)開發(fā)完成三期、正在進行四期建設(shè)的愛建社區(qū)。新建成的愛建路徹底緩解了過去車輛廠阻礙城市交通發(fā)展的狀況。從愛建社區(qū)高層住宅樓上向北遠眺，松花江隱約可見。

據(jù)附近居民介紹，愛建社區(qū)在哈爾濱屬于中高檔社區(qū)，近年來銷售良好。但《財經(jīng)》記者獲悉，愛建項目在開發(fā)過程中出現(xiàn)了逆程序操作問題。即由于愛達置業(yè)的資金實力不夠，哈爾濱市國土部門違規(guī)先給愛建項目辦了土地證。這些土地證手續(xù)并不完備，且登記事項也比較模糊。愛達置業(yè)以該土地證向銀行抵押貸款，待項目建成再補交出讓金，辦理正式的土地證。這類違規(guī)現(xiàn)象在房地產(chǎn)業(yè)普遍存在。

群力新區(qū)是哈市模仿上海浦東開發(fā)，在城市西擴中的開發(fā)地域，規(guī)劃用地面積27平方公里，計劃開發(fā)期長達13年-15年，開發(fā)建設(shè)總投資規(guī)模500億-600億元。從2003年哈爾濱市政府決定成立群力開發(fā)辦，直到2005年底，受啟動資金影響，群力新區(qū)的開發(fā)一直未全面啟動。

于是，哈爾濱國土部門就把群力新區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)、屬于哈市土地儲備中心的一些土地交給群力新區(qū)開發(fā)辦來運作融資。群力新區(qū)即以其中并無開發(fā)計劃的4平方公里土地向哈商行總計融資35億元，其中10億元作為土地出讓金交給了哈爾濱市財政部門，通過財政返還又回到了哈商行。據(jù)悉，群力開發(fā)辦在辦理這四平方公里的土地使用證時同樣沒有完備的手續(xù)。

哈投資集團與哈城投的虛假土地注資問題，則有著更為復(fù)雜的背景。

土地注資之禍

哈投資集團和哈城投由哈爾濱市國資委全資持有，是哈市著力打造的投融資平臺。

哈投資集團成立于2003年4月。當(dāng)年11月，哈投資集團被確定為哈市使用開行信用貸款的四個市級平臺之一，承擔(dān)40億元額度硬貸款(即普通商業(yè)性貸款)管理業(yè)務(wù)。

2005年6月，哈投資集團又被黑龍江省確定為該省利用開行信用貸款的六個省級平臺之一，承擔(dān)90億元額度的軟貸款管理業(yè)務(wù)。所謂軟貸款，是指國家開發(fā)銀行作為政策性銀行，可以通過政府或國有公司的融資平臺發(fā)放的貸款；其貸款允許用于國家確定的重點建設(shè)項目的資本金或股本投入，一般期限長，利率低。

近些年來，通過注入土地等各項優(yōu)良資產(chǎn)和自身積累，哈投資集團已經(jīng)擁有全資控股公司九個、參股公司16個。截至2006年6月底，哈投資集團注冊資本已由成立之初的5億元增至50億元，總資產(chǎn)現(xiàn)為174.75億元、凈資產(chǎn)112.38億元。

事實上，哈投資集團資產(chǎn)規(guī)模的猛增，很大程度上來自哈市政府的土地注資。2006年3月21日下午，哈爾濱市人民政府召開常務(wù)會議，時任市長石鐘信主持會議，出席人員包括市財政局長、哈爾濱國資委主任等官員。議題之一即是向哈投資集團、哈城投“注入土地資產(chǎn)及發(fā)行哈爾濱市土地儲備資金信托計劃問題”。

會議決定，將道里區(qū)群力部分土地、松北城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)全部土地、松北環(huán)西片北部土地、道里區(qū)沿江五宗土地、開發(fā)區(qū)四宗土地共89.3平方公里全部出讓給哈投資集團；將呼蘭河兩側(cè)可出讓土地、三家子堤片區(qū)土地約30.5平方公里全部出讓給哈城投公司，并明確指出將政府應(yīng)收取的土地出讓金計作國家資本金，分別注入哈投資集團和哈城投公司。

2006年4月4日，哈爾濱市國資委據(jù)此批復(fù)了哈投資集團的增資擴股，即以土地使用權(quán)形式向哈投資集團注入土地資產(chǎn)價值94億元，其中增加國家資本金45億元。變更后的注冊資本一下從5億元增加到50億元，其余49.61億元轉(zhuǎn)入資本公積。

同月28日，哈爾濱市國資委向哈城投注入土地資產(chǎn)55億元，也使其注冊資本增加到50億元，資本公積達29.5億元。

以上兩筆土地注資加起來，正是國家審計署通報的149.9億元土地虛假注資的由來。一位知情人士稱，問題主要還是手續(xù)不完備。因為以土地注資是來自市政府辦公會議紀要，所以哈爾濱市國土部門就沒有走正常程序，即土地由工業(yè)用地等轉(zhuǎn)商業(yè)用地的報批，以及收取土地出讓金等程序，先給哈投資集團和哈城投公司辦理了土地使用權(quán)證。

不過，記者在對松北新區(qū)土地和財政部門采訪中獲知，涉及到占了以上地塊90％以上面積的松北新區(qū)虛假土地證問題要嚴重得多。

哈市北部的松北新區(qū)規(guī)劃于2004年獲得國務(wù)院批準，但用地規(guī)劃需逐步審批。松北區(qū)歷史上是哈市郊區(qū)，多數(shù)土地是農(nóng)地。國家法律明確規(guī)定，一定規(guī)模的農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地需要報國土資源部批準，省市都沒有審批權(quán)限。但土地出讓指標從中央分解到省、市，能到區(qū)里的就更少，而且在宏觀調(diào)控、土地嚴查的大背景下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的指標更為緊張。

截至目前，松北區(qū)成立三年來究竟從國土資源部獲得多少出讓指標，哈市相關(guān)部門并未給《財經(jīng)》記者明確答復(fù)。但業(yè)內(nèi)人士分析，哈爾濱市政府一口氣將松北78.9平方公里的土地出讓給哈投，有可能超出了哈爾濱國土部門的審批權(quán)限。

“經(jīng)營城市”熱

哈爾濱市不惜冒著違規(guī)的風(fēng)險如此操作，其總體思路是急于效仿其他城市的模式，即地方政府利用土地資源來解決發(fā)展中的資金瓶頸問題。

據(jù)悉，哈投資集團、哈城投公司是哈市政府專門去天津等一些地方學(xué)習(xí)經(jīng)驗后模仿成立的，目的是為了和開行合作打造一個政府融資平臺。一位哈爾濱政府官員表示，“哈爾濱發(fā)展慢，好形勢沒跟上，中央關(guān)門時候才動身，正好被夾個正著。”

哈市官方數(shù)據(jù)顯示，2006年哈爾濱市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2094億元，同比增長13.5%；財政一般預(yù)算總收入192.3億元，其中地方財政一般預(yù)算收入118.3億元；固定資產(chǎn)投資810億元，同比增長26.7%，2002年以來的四年中哈爾濱城市建設(shè)投資達到529億元。

這樣的投資規(guī)模和發(fā)展速度，僅靠地方財政收入顯然難以支撐，地方財政又并無其他融資渠道；開行近年來設(shè)計的聯(lián)合信用平臺，成為地方政府曲線融資的重要途徑。哈投資集團、哈城投的虛假土地證事件，正是在這一大背景下的極端產(chǎn)物。

截至2005年末，開行已與30個省、348個地市、906個縣級政府簽訂了開發(fā)性金融合作協(xié)議，覆蓋率分別達到94％、90％和47％，其中開行與重慶市政府合作的“渝富模式”廣受關(guān)注（參見《財經(jīng)》2006年第7期“渝富：一場沒有完成的演化”）。

2005年，開行與黑龍江省政府簽訂了600億元的開發(fā)性金融合作協(xié)議。

哈爾濱市政府為了加強與開行的合作，于2006年5月與開行成立開發(fā)性金融合作領(lǐng)導(dǎo)小組。時任市長石忠信親自擔(dān)任組長，開行黑龍江省分行行長劉延平和常務(wù)副市長史文清為副組長，成員包括市發(fā)改委主任、市國土資源局局長、市財政局局長、市建委主任等數(shù)位官員。同時，開行和地方政府之間官員相互掛職，以加強聯(lián)系。哈投資集團中也設(shè)立了開行辦。

截至2006年底，哈投資集團共管理政府信用貸款額度130億元，其中市政府信用貸款40億元，軟貸款90億元；已簽訂合同項目22個，使用開行信用貸款合同金額74.72億元，累計借款余額60億元；重點支持了磨盤山水庫、利民開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、沿江污水截流、松北江灣一期、華能集中供熱等全市重點項目，拉動地方投資300億元以上。

為了滿足開發(fā)銀行對借款平臺承債能力的要求，解決松北項目借款人資格問題，哈投資集團作為松北項目借款人，向開發(fā)銀行申請貸款。經(jīng)過信用評級和債項評審，哈投資集團在開行的信用等級被評為A＋，哈投資集團在開行的授信額度達到183億元。

2006年4月，在市政府同意向哈投資集團以土地注資之后，哈投資集團有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在“哈爾濱市土地儲備資金信托新聞發(fā)布會”上介紹，為加速松北區(qū)建設(shè)步伐，哈市政府已決定通過多渠道籌措建設(shè)資金，近期將實施江灣分區(qū)、東北亞合作區(qū)、環(huán)西片區(qū)共46平方公里土地的征地、拆遷和九通一平等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對應(yīng)的項目總投資162億元，資金來源為自籌資金28.2億元，申請開行軟貸款24.2億元、硬貸款106.3億元，其他銀行貸款3.3億元。項目建設(shè)達到土地出讓條件后，通過土地市場對可出讓的土地進行“招、拍、掛”收取土地出讓金，作為還款來源。項目可出讓的土地面積為27.6平方公里，預(yù)計土地出讓總收入為278億元（編者注：大約每平方米1000元），收支相抵后該項目靜態(tài)收益預(yù)計可達114億元，因此項目資金償還有保證。

目前，還很難判斷哈投資集團和哈城投的虛假土地證、虛假注資行為在其爭取開行貸款中的作用，以及是否會影響到開行對這兩個公司還款能力的判斷。一位知情人士向《財經(jīng)》記者表示，“哈投獲得土地注資之后，目前沒有以土地抵押的方式從開行獲得貸款，開行貸款一般要求以貸款項目的收費權(quán)質(zhì)押，而且開行貸款對應(yīng)的是每個項目，投資平臺資本金增加的增信并不大。”

一位國有銀行的人士表示，“開行此類貸款的第二還款來源是地方政府的財政能力，實則由地方政府提供變相擔(dān)保，開行軟貸款就是將政府信用轉(zhuǎn)化為資本。”

至本刊截稿時，銀監(jiān)會和國土資源部組成的聯(lián)合調(diào)查組尚在哈爾濱對“126”案件開展深入調(diào)查，哈市國土部門和各銀行正進行自查，各銀行也在加緊收回貸款。《財經(jīng)》記者將繼續(xù)深入關(guān)注此案。

本刊記者郭瓊對此文亦有貢獻