“排污權交易”大幕拉開

在江蘇和浙江兩省的先行實踐之后，要真正把排污權推到遏制污染的“舞臺”中央，或許仍將面臨多種制度考驗

地處長江三角洲的浙江嘉興，東接上海、北鄰蘇州、西連杭州，被稱為“金三角”的中心。作為中國民營經濟發軔之地的嘉興，人均GDP已經突破5000美元大關。嘉興市下轄的五個縣（縣級市），都位列全國百強縣前30名。

光環的背后代價也是沉重的。穿境而過的大運河，最能理解這種無奈：占整個嘉興水資源75%的上游來水，常年處于V類與劣V類水質之間，根本無法飲用；偌大一個常住人口超過400萬的地級城市，甚至沒有一個合格的飲用水源。

“嘉興的環境容量十分有限，自凈能力很差；對污染物的總量控制，將是嘉興繼續發展的前提。”已經深深體味到這種無奈的嘉興市環保局副局長沈躍平，在接受《財經》記者采訪時對此毫不諱言。

如今，沈的另外一個新身份，或許能給這個城市擺脫污染之困帶來一些曙光。

11月10日，沈躍平兼任國內首個排污權交易平臺——嘉興市排污權儲備交易中心的主任。

在這里，污染企業可以購買、儲存、甚至出租各自的排污權額度，化學需氧量（COD）和二氧化硫這兩種主要污染物被首先列入可交易標的。

就在11月初，其相鄰省份江蘇，也在太湖流域推出了國內首份排污權有償使用的“價格單”。從2008年1月1日起，COD排污權作為代表稀缺資源的一種商品，將正式進入該地區所有企業的成本核算體系和財務報表。

幾乎在一夜之間，“排污權”就從夢想照進了現實中間。但它能在市場激勵的大旗下，為中國真正走向污染控制殺出一條“血路”么？

告別“免費午餐”

排污權交易（tradable permit），是指在控制污染物排放總量的前提下，允許各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量。這種基于市場激勵的制度設計，被廣泛認為可以有效地實現全社會總的污染治理成本最小化和產值的最大化。

這一制度的經濟學基礎，在很多人看來，最早可以追溯到1960年著名經濟學家科斯（Ronald H. Coase）發表在《法與經濟學期刊》上的“社會成本問題”一文。但這一制度公認的設計者，則是另外一位美國經濟學家戴爾斯（J. H. Dales），他在1968年出版的《污染、財富與價格》一書中，首次系統地闡述了這一概念。

進入20世紀70年代，隨著環境問題在歐美成為關注的焦點，對這一理念的研究逐步深入和系統化。到了1976年，美國國家環保局開始將其用于大氣污染及河流污染源的治理。

1990年，美國通過的《清潔空氣法修正案》中，把酸雨（二氧化硫）的控制放在一個突出的位置。也正是在控制二氧化硫排放上，排污權交易（cap and trade）模式取得了巨大的成功。

美國環保協會中國項目主任張建宇在接受《財經》記者采訪時表示，在實施排污權交易后，美國最主要的排放大戶——電力行業二氧化硫排放削減量，大大超過預定目標。

根據美國環保局（EPA）的統計，到2006年，美國二氧化硫的排放量比1990年下降了630萬噸，首次下降到1000萬噸以下，相當于下降了四成。從1994年到2005年間，二氧化硫排污權交易累計完成了4.3萬件；而2004年的減排成本只有20多億美元，僅相當于當初預測值的三分之一。

排污權交易之所以能夠起到降低減排成本的作用，原理十分簡單：不同行業或者企業，降低單位污染物排放的成本是不同的；如果把排放額度看成可交易商品，成本不同就會產生相應的交易供應和需求。因而，在一個完善的市場上，減排效率最高的企業就會成為最主要的“供應者”，從而降低了全社會的污染治理成本。

在中國，整個排污制度則經過了一個漫長而復雜的演變過程。早在1984年，《中華人民共和國水污染法》中就規定，直接或間接排放污染物的企事業單位，需要向環保主管部門申報登記；1989年，國務院又進一步批準了污染排放許可證制度。

與申報登記相比，許可證制度的進步之處在于，環保部門對申請排污單位的排污與否和多少，擁有審查批準的權力，并可定期監督檢查。遺憾的是，由于環保部門的相對弱勢，據《財經》記者了解，許可證制度至今并未在全國得到有效執行。

在2003年7月1日之前，只有超標排放污染物的企業才需交納一定數額的排污費。之后，隨著新的《排污費征收使用管理條例》的實施，所有排污企業都需繳納一定數額的排污費。但這一費用，僅僅是用于抵消污水處理的實際成本，外部環境成本仍然沒有被計入。江蘇省環保廳政策法規處處長季丙賢就對《財經》記者承認，這相當于國家無償分配給排放污染物的權力，“只要濃度達標、總量不超，可以敞開來用”。

隨著中國環境形勢不斷惡化，排污權交易逐漸引起了業內人士的廣泛關注。

早在20世紀80年代末90年代初，中國就在上海率先嘗試大氣污染控制方面的排污權交易試點工作。2001年9月，美國環保協會以及江蘇省南通市環保局，更是共同促成了中國首例二氧化硫排放權交易的完成。

2002年3月，國家環境保護總局正式下發“環辦函[2002]51號文”，決定與美國環保協會一起，在山東省、山西省、江蘇省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中國華能集團公司，開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目”（簡稱“4+3+1”項目）。

嘉興實踐

在國家環保總局環境規劃院總工程師王金南看來，之前這些排污權交易試點，與其說是交易，不如說是“交換”更為合適。

他對《財經》記者解釋說，如果兩家企業需要交易排污指標，還得由環保部門牽線，交易成本往往較高。而排污權交易的目的，恰恰是要降低整個社會的總量控制成本。只有建立這樣的一個公共交易平臺，才能減少交易成本；同時，也才能夠在交易形成真正反映市場需求和真正環境成本的價格信號。在這個方向上，嘉興無疑邁出了重要一步。

11月1日開始實施的《嘉興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》明確規定，今后該市凡是有COD和二氧化硫兩項主要污染物排放的新建項目，其排污指標必須通過嘉興市排污權儲備交易中心的交易平臺購買，否則不予通過環保審批。

根據公布的排污權交易流程，排污權出讓方須先向該中心提交出讓申請，中心受理后再委托環保部門審核確認；然后，中心將與出讓方簽訂出讓合同，并支付交易款項。在排污權需求方向中心提交申購預約后，交易中心進行初審；待需求方收到環保部門的環評批復后，交易中心即與需求方簽訂轉讓合同，并收取交易款項。

在11月10日舉行的簽約儀式上，嘉興市共有15家企業進入儲備交易中心設在會場的交易臺進行排污權交易。其中6家企業共出讓了每年126噸COD、492噸二氧化硫的指標；而作為買方的9家企業，則共計申購了每年79噸COD、475噸二氧化硫的指標。

由于中心剛剛開始運行，其交易價格，是由浙江清華長三角研究院測算得出的。根據對紡織、印染、化工、制革、造紙等幾個高能耗、重污染產業的工程投資、人工、污水處理費等的測算，這五大行業的COD價格被定在為8萬元／噸，二氧化硫價格則被定為2萬元／噸。

同時，為了削減排污總量，并通過交易平臺這個杠桿來調整產業結構、控制大型污染企業進入，嘉興市環保局副局長沈躍平對《財經》記者表示，新上馬或者擴充的化工、醫藥、制革、印染、造紙等重點水污染企業，需購買相當于其實際新增排污量1.5倍的排污額度。

細心者會留意到，根據嘉興市的規定，在今年11月1日前獲得的排污權指標，環保部門認可企業可以無償占有；而任何新建、改建、擴建的新增排污量，則必須來自于現有企業的減排余額。

沈在接受《財經》記者采訪時承認，這或許對于新建企業并不公平，但在操作中的確“避免了在現有企業間重新洗牌的麻煩”。

實際上，排污權的初始分配是一個國際性難題。美國環保局就曾表示，在這個方面，沒有完美的選擇：不管是像嘉興一樣按照企業的歷史或者現有排污總量來分配指標，或者按照企業的產量、能源消耗量來分配指標，都不可能讓市場中所有的主體滿意——前者操作起來更加簡便，但顯然對現存的企業有利；后者程序更加復雜，但顯然對新興企業更有利。

江蘇路徑

對于嘉興所在的浙江省的近鄰江蘇來說，雖然還沒有建立自己的排污權交易平臺，但顯然已經在嘗試另外一條路徑。

11月初，江蘇省環保廳正式宣布，從2008年1月1日起，在太湖流域開展主要水污染物排污權有償使用試點。試點范圍，為太湖流域內的無錫市、常州市、蘇州市以及鎮江市的丹陽、句容和南京的高淳縣等；試點對象，則選擇重點監控的266家排污企業。

根據試點方案，從2008年起，首先在太湖流域開始COD排污權有償使用試點；到2009年，再在太湖流域適時推進氨氮、總磷排污權有償使用試點，建成太湖流域的市級水排污權交易市場。

這就意味著，和嘉興的“新”“老”企業雙軌制不同，無論是現有的企業還是新增的企業，都必須為排污權而支付相應的費用。目前江蘇省核定的排污企業購買COD排污權的初始價格，化工企業每千克COD定價為10.5元，印染企業為5.2元，造紙企業為1.8元，釀造企業為2.3元，其他企業為4.5元。

江蘇省環保廳政策法規處處長季丙賢告訴《財經》記者，或許只有通過這種市場機制，才能讓企業真正了解環境本身也是非常有限的資源。

“福利分房時代，大家從來不關心房子精確的面積；但到了商品房時代，計算面積往往要精確到小數點后幾位。我們希望排污指標的有效使用，也能達到一樣的效果。”他補充說。

隨著“免費午餐”即將成為歷史，對于太湖流域的排污企業而言，以后將需要同時承擔排污指標有償使用費和排污費兩筆費用；前者可以被看成是環境資源費，后者可以被視為治理補償費。舉例來說，一個購買了10噸COD指標的企業，在支付10噸的指標費后，還要按照實際排污量支付排污費。

國家環保總局環境與經濟政策研究中心學術委員會主任胡濤在接受《財經》記者采訪時表示，嘉興模式可以被做“祖父”（grandfathering）模式，排污權是從政府（祖父）那里繼承來的，但相互之間可以交易；而江蘇則可以被認為是“拍賣”（auction）模式，誰出價高給誰——或許后者是更加市場化一些。

不過，在幫助嘉興環保局進行調研設計的浙江清華長三角研究院生態環境研究所教授田金平看來，嘉興模式雖然對于后來的企業欠公平，但是對于交易的快速推進比較有利。

“兩者孰優孰劣，要運行一段時間后再看。”他對《財經》記者強調。

除了公平性的考問，嘉興模式面臨的另外一個困境，就是如何保證交易量。因為嘉興排污權的交易標的，都來自新增減排量；要保證交易量的持續供給，就必須不斷有新增的減排量才行。一旦企業減排的空間越來越小，排污權市場交易是否會陷入難以為繼的狀況？

嘉興市環保局副局長、嘉興市排污權儲備交易中心主任沈躍平在接受《財經》記者采訪時承認，在第一天的集中簽約儀式后，“后來成交的項目并不多”。

或許是意識到了這個問題，田金平透露，待2008年正式啟動的全國污染源普查結束后，嘉興有可能對排污許可重新分配。

制度考驗

排污權交易的積極作用，在中國國內也得到了不少經濟學家的普遍認同。然而，問題在于，如果缺乏強有力的制度保證，排污權有償使用和交易，會不會在執行中很快“變形”？

從美國環保局實施二氧化硫控制項目的經驗來看，排污量的監測對于這一機制的成敗相當重要。如果對于總量和排放量都缺乏嚴格和精確的控制和檢測手段，排污交易很可能形同虛設，排污許可證很可能演變成“排污通行證”。

美國環保協會中國項目負責人張建宇也對《財經》記者表示，完整精確的排污信息是有效實現排污交易的關鍵。只有確保每個許可證與每噸排放量的對應關系，許可證作為可交易商品的屬性才能存在。

“在線排污連續監測系統是每個參加單位必須具備的基本硬件設施，且必須處于連續運作狀態。”他強調。

目前，嘉興市已經被納入在線監控的水污染源和大氣污染源，分別只有172個和47個，這些只是排污量達到一定規模的重點污染企業，而大多數中小污染企業尚未被納入監控范圍。據嘉興市環境監察支隊一位工作人員對《財經》記者表示，他們每個月需要突擊檢查的企業就有450家，遠大于已經在線監控的企業數量。

“由于監測儀器各方面的性能，包括準確性、穩定性還存在一定問題，只能作為參考。目前還是采取人工和機器相結合的方式，來監測企業的污染狀況；對企業來說，造假還是比較容易。”他解釋說。

根據嘉興市今年制定的減排目標，2007年全市需要削減COD大約5313噸、二氧化硫9812噸。以此推算，嘉興市全年的COD排放總量將為11.8萬噸，二氧化硫排放量為27.3萬噸。而已經進入交易中心交易的減排量還只有幾百噸的規模，在整個排放總量中所占的比重仍然微乎其微，市場的流動性仍不足。

浙江省環保部門表示，2008年，將在一半以上的地級城市建立類似的排污權儲備交易中心。但在張建宇看來，排污權交易在中國還面臨著諸多問題：由于普遍技術水平較低和缺乏環保資金，減排的供應方嚴重不足；大部分企業排污都處于超標運行狀態，自顧尚且不暇，何來余力出售減排指標？

當然，他對《財經》記者表示，更大的風險仍來自制度層面：如果企業向環保部門“尋租”的成本，遠低于購買減排指標的費用。這種設計，反而有可能進一步加劇“尋租腐敗”現象。

國家環保總局環境規劃院總工程師王金南也對《財經》記者坦言，要實現真正的排污權交易，還需要大量的政策、法規和技術支持。

畢竟，中國目前尚無全國性的排污權交易法規；而在美國，則已經通過《清潔空氣法修正案》等，將其納入到了統一的法律框架之中。目前中國現有的技術支撐體系、市場信用體系等，也都存在缺陷。在政府監管不到位和違法成本低廉的大環境下，能否真正促使企業去遵守約定，還都是一個未知數。