增值稅全國轉型可期

盡快在全國范圍內推開增值稅轉型已是政府相關部門與學術界的共識；與此同時，全國人大正在做準備，將制定增值稅法取代目前的增值稅條例

一段時間以來，“盡快在全國范圍內推開增值稅轉型改革”的呼吁，已不僅限于來自學術界。近期，全國人大、財政部、國家稅務總局、國家發改委等官員的表態，顯示政府部門對此已逐步形成共識。

《財經》記者獲悉，增值稅轉型改革的下一步，是在繼續推進東北老工業基地和中部地區部分老工業基地城市增值稅轉型試點的同時，加緊研究全國實施方案，盡快在全國范圍內推開。

多重目標顧此失彼

增值稅轉型改革，即增值稅由現行“生產型”變為“消費型”。其大意是，生產型增值稅不允許扣除任何外購固定資產所含稅金，消費型增值稅則允許抵扣企業購進的固定資產中所含的稅金。因此，采用消費型增值稅可避免重復征稅，減少稅收對經濟行為的扭曲，以發揮增值稅“稅收中性”的作用。

目前全世界有近140個國家和地區實行增值稅，絕大多數采用了消費型增值稅。中國于1984年試行增值稅，選擇了生產型增值稅。因要以增值稅替代當時的產品稅，改革堅持了一項重要原則，即增值稅替代產品稅后，稅負水平要基本保持原有水平，保證財政收入不出現大的波動。

此后，“保持原稅負不變”也成為中國稅制改革過程中堅持的一項基本原則。故此，1994年的稅制改革時，正值中國經濟處于投資和消費雙膨脹，為抑制投資需求，生產型增值稅得以繼續。

兼顧穩定財政收入和抑制經濟過熱職責的生產型增值稅，隨著中國市場經濟的發展，其固有弊端卻日益彰顯。因為外購固定資產所含進項稅金不能抵扣，導致重復征稅嚴重；不同行業的稅負差異，抑制了企業技術創新、設備投資和改造，也影響了企業對資本和勞務的選擇。

2003年10月，中共中央、國務院發布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，提出“在東北優先推行從生產型增值稅向消費型增值稅的改革”。

隨后，政府決定自2004年7月1日起，在東北地區開始增值稅轉型改革試點。東北試點方案，選擇了八個行業擴大增值稅抵扣范圍，固定資產僅限于機器設備，且采取“增量抵扣”的辦法。所有這些限制性規定，主要是擔憂改革帶來財政收入過大的減收。

政府進行增值稅改革的最初計劃，是在東北地區試點兩年后在全國推開。而此后中國經濟連年保持高增長，投資增速也始終保持高位。出于對經濟轉向過熱的擔憂，中央政府在全國推開增值稅轉型的動力銳減。

2006年4月15日，中共中央、國務院《關于促進中部地區崛起的若干意見》正式出臺。經過中部各省攜手努力爭取，中央決定增值稅轉型由東北試點推廣到中部六省，以作為對中部發展的一項支持政策。試點自2007年7月1日起開始。

中部地區的試點方案原則上比照東北地區試點的辦法。但對具體行業范圍進行了調整，即將東北地區納入轉型的軍品工業和船舶制造業，調整為電力業和采掘業。同時，與東北地區不同，中部六省試點限制在選定的26個老工業基地城市，沒有覆蓋全部區域。具體試點辦法與東北地區試點辦法一致。

增值稅轉型改革的初衷和根本目標，是對增值稅自身進行完善，消除重復征稅，為市場經濟運行提供公平合理的稅收制度環境。但改革的同時，又賦予其支持東北地區和中部六省經濟發展的責任。實施方案中限定了行業、城市，規定只對機器設備“增量抵扣”，這些限制性規定的目的，一是盡可能減輕對財政收入的影響，二是防止投資的過快增長。

“將稅制改革和平衡區域經濟發展、調控宏觀經濟結合起來，以取得最理想的結果。”這是政策制定者對這種改革模式的解釋。

然而，實際效果并非如政府期望的理想。如選定行業和區域的做法，人為強化了增值稅抵扣鏈條的斷裂，使得抵扣變得混亂和復雜，導致滋生的各種避稅、騙稅行為讓稅務部門防不勝防。“增量抵扣”的規定使很多老企業難以受益，結果與政策目標相悖，而且“增量”的確定易受人為因素影響，其“審批”的特點增加了稅收征納環節的尋租機會。

為此，各級稅務部門制定了一系列審批、行業劃分、企業認定等配套管理措施和監控辦法，導致試點地區稅制變得繁瑣和復雜（參見《財經》2006年第25期“增值稅轉型：中部地區之爭”）。

專家認為，目前的增值稅轉型試點，顯然是以此作為稅收優惠政策，而增值稅“稅收中性”的本質和特點，是最不宜于作為稅收優惠政策的。

最讓政府擔心的財政減收問題，實際數額遠低于政府的測算。自2004年7月至2006年底，東北地區共抵扣增值稅90多億元，年均不到40億元；而政府有關部門測算的數額為200億元至300億元。

期待全國范圍內推開

考慮到目前分行業、分地區的試點帶來眾多新問題，政府部門的共識，是下一步增值稅試點的推進，不再推廣到其他局部地區，而應該在全國范圍內推開。

一位財政部官員曾在一次內部研討會上表示，“增值稅轉型試點不宜過長，否則將產生區域或行業間長時間稅制不公平的現象，這不利于我國市場經濟建立，也容易導致市場主體經濟行為的扭曲。盡快在全國范圍內推開增值稅轉型勢在必行”。

對于增值稅轉型改革，政府相關部門與學術界已取得共識，即增值稅轉型，是對中國增值稅制度的一次制度規范；同時，作為增值稅應該努力保持其中性原則，保證稅制的統一和規范。下一步推進改革方案的制定，將更多以滿足完善稅制的要求為準。

據悉，在全國范圍內實施增值稅轉型改革的初步思路，是在現行增值稅稅率水平上，在全國范圍內、對所有行業實現增值稅轉型，即允許新購入的機器設備所含進項稅金予以抵扣。

為穩妥起見，改革前期采取增量轉型辦法，以利于準確了解改革對財政收入的影響程度。同時，為規范操作，宜采用直接抵扣的方式。對一些特殊行業，如采掘業和水電行業，可以考慮實行一定的特殊辦法。

同時，清理和調整相關稅收優惠政策。增值稅轉型后，原有在生產型增值稅制背景下出臺的稅收優惠政策也將進行調整，以避免優惠政策的重復。主要包括進口機器設備免征增值稅的政策、外商投資企業購買國內產品增值稅退稅政策、對部分行業和產品的增值稅即征即返和先征后退等政策。

在全國推行轉型改革之前，還將對目前的增值稅轉型試點方案進行完善。一是轉型試點將適時擴展到所有行業；二是將“增量抵扣”調整為“全額抵扣”；三是將“先征收后退稅”轉變為直接抵扣辦法。

立法回歸正途

在推進增值稅轉型改革的同時，另一個趨勢是對增值稅條例及其實施細則進行適當修訂，為增值稅立法創造條件。

現行《增值稅暫行條例》于1993年12月13日由國務院頒布，1994年1月1日起施行。《財經》記者獲悉，全國人大正在做準備，將制定增值稅法取代目前的增值稅條例。

上世紀80年代，全國人大及其常委會先后兩次對國務院作出授權立法決定，一是在1984年，授權國務院就改革工商稅制發布有關稅收條例；二是在1985年，授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例。當時這樣做，其目的是提高立法效率，以適應快速發展的經濟；且改革開放過程中不斷出現新情況，授權立法也便于靈活調整。

但是，專家認為，增值稅條例實施已十多年，目前的經濟環境、交易情形、征納稅環節等與當時的立法背景已有很大區別，條例及其實施細則已無法適應現實的需求；而且以有關增值稅的各個行政規章來實現增值稅領域的規范和調整作用，一方面降低了增值稅法律規范體系的嚴肅性和權威性，另一方面彼此之間在適用上也存在矛盾。因此，統一各類規范性文件，制定增值稅法具有重要的現實性。

“稅法由行政機關制定條例不符合稅收法定主義。”中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍對《財經》記者表示，《立法法》出臺后，意味著上世紀80年代全國人大及其常委會對國務院授權立法決定的終結。

2000年3月15日，九屆人大三次會議通過《立法法》，自2000年7月1日起施行。《立法法》第八條規定了只能制定法律的事項，其中包括基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度。

中國財稅法學研究會會長劉隆亨表示，將稅收條例上升為法律是稅制改革的重要內容，但需逐步進行。中國稅收收入以流轉稅為主，在增值稅、營業稅、消費稅、關稅等流轉稅中，增值稅所占比重最大，因此，首先將增值稅條例上升為法律意義重大。

2006年，中國國內增值稅收入為12894.6億元，占全國稅收收入的比重為34.3%，為第一大稅種。

關于增值稅法的立法進程，全國人大財經委官員告訴《財經》記者，現在各方面在討論溝通，這首先需要列入全國人大立法規劃。“明年3月全國人代會后，十一屆全國人大將制定公布五年立法規劃。”