一個國家的財政確實與和諧社會建設關系極大。國家財政出問題,可能導致政府危機;財政沒有規矩、濫用資金,必定導致腐敗叢生,民怨鼎沸。
中國政府過去沒有什么錢,緊巴巴地過日子,人們也就不太關心財政問題。現在政府錢多了,卻出了許多怪事:一方面國家貧困地區的政府在向上要救濟,一方面卻蓋出了世界一流水平的政府辦公樓和城市大廣場;一方面經濟發達的地方,政府資金可以用來反復鋪設城市中豪華地磚的人行道,一方面發動希望工程捐款給郊區的孩子上學;一方面政府大小官員,從國家的部長到縣級的小科長大多都配有專車(而世界上最發達的國家也沒有給部長以下的官員配專車),每年花約4000億元的公車消費,另一方面公共醫療服務嚴重不足,看病要排隊,住院要排隊,很多人因看不起病、治不起病而過早死亡;一方面官員公款消費和公費出國可能達每年5000億元,另一方面社會保障制度遲遲建立不起來。
問題出在哪里呢?就出在國家沒有建立公共財政、法治財政、民主財政和透明的財政。國家財政資金實質上是政府決定怎么花就怎么花。在一個花錢不受民主程序、民眾監督和法律有效約束的情況下,政府有錢了一定會自肥。其邏輯一定是政府有了錢,首先把政府官員自己的待遇提高,提高工資福利、安排好房子等;其次,把辦公樓蓋好、公款吃喝好、車子換好、出國旅游等;然后,再把身邊的事如城市的建設、道路和環境弄好;最后才考慮普通老百姓的事,教育、醫療、環保和社會保障等。在沒有民主約束情況下,如果財政資金不是按這種方式進行安排的話,那么大量的錢也會被那些掌錢部門濫用于上述方向。而掌錢官員對財政資金的挪用、浪費、貪污,幾乎是必然的。
可見,當前中國社會的突出問題——貧富差距拉大特別是貧困者缺少保障,財政資金更多地用于政府自肥——是因為缺少民主的預算決策制度;政府官員的嚴重腐敗、貪污、浪費,也是因為缺乏公開透明的公共預算和預算法制約束;中國可能還潛藏著財政黑洞和金融風險,也與財政缺乏嚴格的法制約束有關。這些問題都會嚴重影響到社會的穩定和諧。
無論是出于納稅人越來越強烈的對國家財政預算知情權的要求,還是出于建立法治政府的要求,抑或是出于緩解社會矛盾和維護社會穩定的需要,對公共財政制度的改革都是必要的,而且對資金支出的預算改革尤為重要。從1999年起,中國政府開始進行公共預算制度的改革,如建立以部門為基礎進行編制的部門預算,實行國庫集中收付的財政體制改革,建立集中型國庫管理體制基礎上的政府采購制等。2007年,又推出了政府收支分類改革和細化預算編制的改革等。但是,這些改革主要以加強對預算的行政內部控制為目標,是政府自身的“自我革命”。
然而,公共預算改革僅有“自我革命”是不夠的,要真正建立起對預算的硬約束,實行預算的公共責任,必須強化外部力量對預算的監督,將預算過程納入政治控制過程,推進公共預算的民主化改革。這就是要讓預算在科學細化的基礎上,進入人民代表大會做實質性的審查批準,并且在人大審查批準期間有公眾廣泛深入的參與。
公眾有對預算的知情權、參與權和監督權。預算的科學化、法制化、民主化和公開化是財政改革的明確方向。
作者為中國政法大學憲政研究所所長