“自我革命”并不夠

一個國家的財政確實與和諧社會建設關系極大。國家財政出問題，可能導致政府危機；財政沒有規矩、濫用資金，必定導致腐敗叢生，民怨鼎沸。

中國政府過去沒有什么錢，緊巴巴地過日子，人們也就不太關心財政問題。現在政府錢多了，卻出了許多怪事：一方面國家貧困地區的政府在向上要救濟，一方面卻蓋出了世界一流水平的政府辦公樓和城市大廣場；一方面經濟發達的地方，政府資金可以用來反復鋪設城市中豪華地磚的人行道，一方面發動希望工程捐款給郊區的孩子上學；一方面政府大小官員，從國家的部長到縣級的小科長大多都配有專車（而世界上最發達的國家也沒有給部長以下的官員配專車），每年花約4000億元的公車消費，另一方面公共醫療服務嚴重不足，看病要排隊，住院要排隊，很多人因看不起病、治不起病而過早死亡；一方面官員公款消費和公費出國可能達每年5000億元，另一方面社會保障制度遲遲建立不起來。

問題出在哪里呢？就出在國家沒有建立公共財政、法治財政、民主財政和透明的財政。國家財政資金實質上是政府決定怎么花就怎么花。在一個花錢不受民主程序、民眾監督和法律有效約束的情況下，政府有錢了一定會自肥。其邏輯一定是政府有了錢，首先把政府官員自己的待遇提高，提高工資福利、安排好房子等；其次，把辦公樓蓋好、公款吃喝好、車子換好、出國旅游等；然后，再把身邊的事如城市的建設、道路和環境弄好；最后才考慮普通老百姓的事，教育、醫療、環保和社會保障等。在沒有民主約束情況下，如果財政資金不是按這種方式進行安排的話，那么大量的錢也會被那些掌錢部門濫用于上述方向。而掌錢官員對財政資金的挪用、浪費、貪污，幾乎是必然的。

可見，當前中國社會的突出問題——貧富差距拉大特別是貧困者缺少保障，財政資金更多地用于政府自肥——是因為缺少民主的預算決策制度；政府官員的嚴重腐敗、貪污、浪費，也是因為缺乏公開透明的公共預算和預算法制約束；中國可能還潛藏著財政黑洞和金融風險，也與財政缺乏嚴格的法制約束有關。這些問題都會嚴重影響到社會的穩定和諧。

無論是出于納稅人越來越強烈的對國家財政預算知情權的要求，還是出于建立法治政府的要求，抑或是出于緩解社會矛盾和維護社會穩定的需要，對公共財政制度的改革都是必要的，而且對資金支出的預算改革尤為重要。從1999年起，中國政府開始進行公共預算制度的改革，如建立以部門為基礎進行編制的部門預算，實行國庫集中收付的財政體制改革，建立集中型國庫管理體制基礎上的政府采購制等。2007年，又推出了政府收支分類改革和細化預算編制的改革等。但是，這些改革主要以加強對預算的行政內部控制為目標，是政府自身的“自我革命”。

然而，公共預算改革僅有“自我革命”是不夠的，要真正建立起對預算的硬約束，實行預算的公共責任，必須強化外部力量對預算的監督，將預算過程納入政治控制過程，推進公共預算的民主化改革。這就是要讓預算在科學細化的基礎上，進入人民代表大會做實質性的審查批準，并且在人大審查批準期間有公眾廣泛深入的參與。

公眾有對預算的知情權、參與權和監督權。預算的科學化、法制化、民主化和公開化是財政改革的明確方向。

作者為中國政法大學憲政研究所所長