認識中國反壟斷法

特定的市場經濟發展階段決定了中國的反壟斷法肩負的責任不僅僅是維護競爭，還必須“創造”競爭——反壟斷法本身必須成為限制公權力侵蝕市場機制、擴展競爭機制作用發揮的利器

歷經十余載的爭論與博弈、反復和妥協，反壟斷法終于出臺了。

基于對西方發達國家中反壟斷法地位與作用的認識，有人樂觀地預期，反壟斷法的出臺是中國市場經濟發展歷程中具有里程碑意義的事件，它也必將成為中國的“經濟憲法”。但也有人基于中國反壟斷法在某些關鍵問題上的妥協與“退讓”，悲觀地認為反壟斷法將重蹈反不正當競爭法的覆轍，宣誓效果大于實際意義。

究竟應當如何認識中國的反壟斷法？

不同的反壟斷法“生成環境”

無論從形式還是從內容上看，中國的反壟斷法具有較高的“國際性”——中國立法吸收、借鑒了國際上公認的較為成熟的反壟斷法基本內容和原則，反映了各國在反對限制競爭、維護競爭機制等重大問題上的共識。盡管如此，中國反壟斷法特殊的“生長環境”決定了其在本質上與西方發達國家的反壟斷法存在很大的不同。

主要發達國家的反壟斷法制定于19世紀末和20世紀初，正是資本主義從自由競爭走向壟斷競爭的時期。其時市場機制已日臻成熟完善，政府代表的公權力已經不能左右市場的決策，對市場機制構成最大威脅的是大公司之間為了避免“兩敗俱傷”的競爭而結成的各種形式的卡特爾、托拉斯、辛迪加。認識到托拉斯等對競爭機制的破壞以及由此引發的對整體經濟發展的巨大威脅后，西方國家紛紛制定了自己的反壟斷法。從這個意義上講，反壟斷法成為了西方國家的市場經濟的守護神，被奉為“經濟憲法”、“企業自由大憲章”。

與西方國家形成鮮明對比的是，中國市場經濟的建立與發展不是自下而上的自發的過程，而是由上而下的謹慎的探索與“自覺”的引導。中國從中央計劃經濟向市場經濟過渡與完善的過程，就是政府公權力不斷讓渡給市場，以及市場自發調節機制逐漸形成的過程。即便如此，當前政府對市場的干預仍然廣泛存在，對市場機制威脅最大的并不是西方意義上企業的限制競爭行為，而是政府對市場的不適當干預。正是基于這一認識，中國的反壟斷法專門規定了“行政壟斷”一章，將政府對市場競爭機制的扭曲和干預加以限制。

截然不同的背景之下制定的反壟斷法，盡管形似，卻不“神似”。西方國家反壟斷法的主要任務，是對人為的扭曲市場機制行為的矯正，使其恢復到自由競爭的狀態；而在中國，現階段反壟斷法的主要任務還是培育和完善市場機制，使其充分發揮應有作用。特定的市場經濟發展階段決定了中國的反壟斷法肩負的責任不僅僅是維護競爭，還必須“創造”競爭——反壟斷法本身必須成為限制公權力侵蝕市場機制、擴展競爭機制作用發揮的利器。

管制行業和依法獨占行業適法問題

目前，實施監管的行業（銀行、電力、電信等）和依法（或依政策）成立的、在法律上或事實上具有獨占地位的行業（石油、煙草）“壟斷”了中國關系國計民生的重要行業，自然也成為反壟斷法關注的對象，反壟斷法與這些行業的關系也成為法律制定過程中爭議最大的問題之一。

在反壟斷法制定過程中，行業監管部門和獨占企業表達了其嚴重憂慮，要求豁免適用反壟斷法。對此，反壟斷法數易其稿，最終對管轄權限采取了折衷的態度，對管制產業和獨占企業的反壟斷法適用問題也未作出明確規定，將其留待在今后實踐中加以解決和完善。這足以說明各方力量博弈之激烈。

對此問題需要澄清兩方面的誤區：一方面，有人認為行業管制（regulation）與反壟斷法的適用是非此即彼、“勢不兩立”的；如果政府已經對某行業實行監管，則意味著豁免適用反壟斷法。另一方面，也有人認為反壟斷法針對的就是具有獨占地位的大企業，反壟斷法的實施意味著對這些企業的限制甚至分拆。

實際上，管制并不意味著對反壟斷的完全排除，在放松管制(deregulation)成為全球一種趨勢的情況下，各國逐漸形成一個共識是，在實現管制的目的前提下應最大限度地適用反壟斷法，把對競爭的損害降低到最小程度。比如，如果設置行業準入和事后監督兩種方式都能實現監管目標，那么應當采取事后監督的方式，盡可能減少對競爭的損害。對于在法律或事實上占有獨占地位的企業，反壟斷法實際上并不挑戰其依據特別法（或政策）而享有的獨占地位及其派生的對市場準入的限制、對商品或服務價格的制定等行為，但獨占企業的經營活動不得違反反壟斷法，特別是不得違反有關濫用市場支配地位的規定。

這種最大限度適用反壟斷法的共識，在中國也得到了相當程度的承認。盡管目前出臺的反壟斷法對管制行業和依法獨占行業的回避態度，讓人對此心存疑慮，但在立法進程中各方代表角力之激烈，已經足以說明在這樣一個市場經濟基礎薄弱、市場經濟法律體系粗陋的國度，對競爭環境的渴求、對消費者利益的尊重的理念正在以前所未有的速度深入立法者的思維。和我們慣常所見到的赤裸裸的保護、密不透風的管制相比，這不能不說是一種巨大的進步。

競爭文化的缺失與培育

和立法者們對競爭觀念的理解相比，中國市場環境中競爭文化的缺失，似乎更讓人憂心忡忡。

所謂競爭文化，可以理解為全社會形成的維護競爭機制、尊重競爭規則的一種共識和氛圍。競爭文化的培育和形成是多方面因素綜合作用的結果，從消費者的觀念、企業的行為到政府的職能定位，從市場主體交流的思維方式、商事交易規則的理解運用到經濟法律的頒布實施，經濟運行的每一個細節都在潛移默化地作用于競爭文化的形成。

在西方發達的市場經濟國家，經營者之間公開進行價格協調和串通如同偷盜一樣，是極為“原始”和惡劣的違法行為，在美國，行為人有可能被處以監禁。而在中國，不僅很多經營者對此毫無認識，甚至是行業協會都參與引導組織，堂而皇之地進行價格協調與串通，這恐怕就不僅僅是個別企業法制觀念薄弱的問題，而正是市場環境中企業競爭文化缺失最突出的表現。此外，一些政府部門對競爭觀念的無知，在發展經濟的思維上不成熟，喜歡站到市場經濟的最前沿，滿懷好意地指揮企業定價，這種行為也是讓人啼笑皆非的。

毫無疑問，反壟斷法的頒行是競爭文化培育和建設最為關鍵的一步。反壟斷法的實施過程，對政府、企業乃至消費者而言也將是競爭文化逐步培育和發展的過程。通過反壟斷法的實施，增強企業對市場競爭規則的認知能力、增強消費者對競爭文化的認同，增強政府對市場經濟規律的框架性、理念性理解，這些都將有力地推動中國市場環境中競爭文化的培育和形成。而這種競爭文化的形成，競爭意識的培養，也必將推動這部在市場經濟發展過程初期出臺的、并不完善的競爭法律得到有效的施行并不斷進步。這些都是我們所期望看到的，我們也相信它能夠在不久的將來得以實現。

總之，中國反壟斷法有其明顯的階段性、局限性，但我們絕不能否認，這部法律的頒布體現了市場經濟建設的巨大進步。對此有清楚的認識和把握，是中國反壟斷法不斷完善、競爭文化逐步形成的前提。

（全文詳見《財經》網絡版 www.caijing.com.cn“專欄” ）

作者為對外經濟貿易大學法學院教授、反壟斷立法工作組專家成員