“無煙奧運”契機

對于北京乃至中國，2008年奧運會是禁煙運動中轉(zhuǎn)瞬即逝的浪花，還是一個舉足輕重的轉(zhuǎn)折點？

為期一周的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（下稱《公約》）第二次締約方大會，6月30日在位于泰國首都曼谷的聯(lián)合國會議中心拉開帷幕。作為締約方之一的全球第一煙民大國——中國，由發(fā)改委、衛(wèi)生部牽頭的17人政府代表團出席了會議。

由于在全球煙草生產(chǎn)和消費中居于龍頭地位，中國的控煙立場自然會引起極大的關(guān)注。 把中國推向控煙舞臺中央的，還有即將于2008年夏天在北京舉行的第29屆奧林匹克運動會。早在2004年4月，國務(wù)院總理溫家寶就公開承諾，將把“無煙奧運”納入“綠色奧運”之中。

在距離奧運會開幕還有一年多時，曾經(jīng)彌漫的樂觀情緒卻有了微妙的變化。在不少非政府組織及國際控煙專家看來，中國政府目前采取的一系列控煙措施仍趨于保守，而他們一度希望2008年奧運會能成為扭轉(zhuǎn)中國煙草政策的一個轉(zhuǎn)折點。

六城先行

就在中國政府17人代表團遠赴曼谷與會之際，另一場關(guān)于“無煙奧運”的內(nèi)部商討已在北京悄然醞釀。

知情人士對《財經(jīng)》記者透露，7月，北京奧組委、衛(wèi)生部等部門將邀請六個承辦奧運比賽項目的城市共同商討，正式確定“無煙奧運”實施方案。這六個城市是北京、天津、上海、沈陽、青島和秦皇島。

早在2006年9月，北京奧組委就已經(jīng)發(fā)布了《北京2008無煙奧運工作方案(草案)》，其內(nèi)容主要涉及三塊：一是核心區(qū)域即賽場，凡2008年奧運會賽場為無煙賽場，且禁止煙草相關(guān)廣告和贊助；二是次核心區(qū)域，即奧運村的酒店、餐廳、酒吧、咖啡廳、娛樂場所等為無煙場所；三是外圍區(qū)域，六個奧運城市成為無煙草廣告城市，且六城酒店、餐廳、娛樂場所設(shè)立無煙區(qū)，并禁止在公園、商場、公共交通場所等吸煙。

此外，該草案還做出兩點額外承諾：增加奧運城市的政府辦公場所、醫(yī)療機構(gòu)、學校“無煙單位”的數(shù)量，以及進一步修訂公共場所禁止吸煙的地方法規(guī)。

據(jù)悉，此草案的制訂是基于當年一項專門調(diào)查。受世衛(wèi)組織、中國衛(wèi)生部委托，中國疾病預(yù)防控制中心歷時十個月，完成了“奧運城市無煙環(huán)境評估項目”。

這份調(diào)查報告顯示，在被調(diào)查的806家星級賓館中，北京五星級賓館擁有無煙客房比例最高，達到85.7%。而在沈陽，卻沒有一家星級賓館能做到全部禁煙。

在被調(diào)查的餐廳中，以上海為例，一些西式快餐廳，如肯德基、麥當勞等均禁止吸煙，而且有明顯的禁煙標志；但中式快餐，比如永和豆?jié){連鎖店等均不禁煙，無禁煙標志，且配備有煙具。

六城娛樂場所，如按摩室、美容美發(fā)、卡拉OK等，禁煙情況更是不容樂觀。以青少年出現(xiàn)活躍的網(wǎng)吧為例，北京已在網(wǎng)吧全面禁煙，但在沈陽，禁煙率只有5%；其他城市均為零。在60家購物中心中，開放式露天場所幾無禁煙；即使在封閉式的場所采取禁煙措施，主要原因也不是為了保障公眾健康，而是防火。

總體而言，在被調(diào)查場館中，只有醫(yī)院無煙狀況良好；但在交通工具及其等候室，則徹底淪為“重災(zāi)區(qū)”。

相對現(xiàn)狀而言，北京奧組委公布的草案無疑是個巨大的進步。不過，在接受《財經(jīng)》記者采訪時，中國疾病預(yù)防控制中心副教授楊焱表示，“這只是提供給六城選擇的一個干預(yù)式措施，并不具備法律效力。” 出席曼谷會議的一位中國代表團成員也對《財經(jīng)》記者坦言，中國控煙局勢總體而言很嚴峻，政府所做的還遠遠不夠，“目前的措施，仍不保證能用好奧運這一契機。”

二手煙之爭

目前，在“無煙奧運”方面，可資北京借鑒的最佳樣本，非2000年奧運會主辦城市——澳大利亞悉尼市莫屬。

澳大利亞吸煙與健康行動首席執(zhí)行官、北京奧組委控煙顧問安妮瓊斯（Anne Jones）告訴《財經(jīng)》記者，悉尼“無煙奧運”有兩個核心理念：一是杜絕因中央空調(diào)導致該區(qū)域形成二手煙環(huán)境；二是避免購物、交通等人群聚集地出現(xiàn)二手煙。

但要完全把悉尼經(jīng)驗移植到北京，目前仍然相當困難。最為關(guān)鍵的一點，是中國整體的控煙環(huán)境仍然與澳大利亞等歐美發(fā)達國家相去甚遠。很難想象，在一個整體控煙形勢較弱的國家，能夠空中樓閣似地建起一座大廈。

中國疾控中心控煙履約辦公室副主任姜垣向《財經(jīng)》記者表達了一個非常形象的比喻——“‘無煙奧運’在悉尼像是大學生讀研，而中國則是小學生讀研。”

曾三次受邀訪問中國的瓊斯對此也深有體會。她十分驚奇地看到，在北京，連一些賓館的大堂都是煙霧重災(zāi)區(qū)，這明顯違背中央空調(diào)環(huán)境下應(yīng)百分之百無煙的國際慣例。

今年6月22日，國務(wù)院法制辦開始公示《公共場所衛(wèi)生管理條例（修訂草案）》。在這份由衛(wèi)生部遞交審議的草案中，也包含了公共場所禁煙的條款。然而，在一些國內(nèi)控煙專家眼里，草案中所涉控煙內(nèi)容不僅軟弱乏力，且有誤導公眾之嫌。

例如，該草案第十一條規(guī)定“公共場所設(shè)置的吸煙區(qū)（室）、衛(wèi)生間及浴室應(yīng)當具有獨立的排風系統(tǒng)”。而在中國疾控中心副主任楊功煥看來，已經(jīng)有充分的科學證據(jù)顯示，排風系統(tǒng)并不能消除二手煙霧危害。

草案第二十三條規(guī)定，在營運出租車、公共電汽車、封閉式空調(diào)列車、飛機等交通工具以及吸煙區(qū)以外的候車（機、船）場所禁止吸煙。這也被廣泛批評為禁煙范圍過小。 首都醫(yī)科大學教授崔小波公開批評說，此次公示的草案較修訂之初更為保守，專家及民間意見的表達渠道并不暢通。

實際上，曼谷世界禁煙大會的核心議題，即是細化《公約》第八條——討論防范接觸二手煙草煙霧的準則。第八條承認，科學已明確證實，接觸煙草煙霧會造成死亡、疾病和功能喪失，并要求各國采取和實行立法，以防止非吸煙者接觸二手煙霧。

今年年初，香港就已通過法案對22類公共場所實現(xiàn)百分之百禁煙。中國疾控中心控煙辦副主任姜垣介紹，香港早年聽取煙草商意見，實施分區(qū)部分禁煙，“經(jīng)驗表明，這走了一條彎路。”

但在中國很多大城市的公共場合，比如餐館中，分區(qū)部分禁煙仍被認為是主流的禁煙措施。

推力與阻力

今年5月31日，一位名叫張躍的“反煙斗士”，在上海街頭見到吸煙者就去掐煙頭。當聽到“這里沒有禁煙標志”的申辯時，張躍馬上反駁：“這里沒有禁止殺人標志，你會殺人嗎？”

這一天是第20個國際禁煙日，主題為“無煙環(huán)境”。此前的5月29日，衛(wèi)生部發(fā)布的中國首份控煙報告——《2007中國控制吸煙報告》稱，目前中國煙民已達3.5億；“被動”煙民5.4億，其中15歲以下兒童就高達1.8億；每年死于二手煙的人數(shù)，已超過10萬人。

“泰國的經(jīng)驗表明，民間組織與科研機構(gòu)的合力，是敦促政府轉(zhuǎn)變控煙政策的主要動力。”東南亞控煙聯(lián)盟協(xié)調(diào)人Bungon Ritthiphakdee告訴《財經(jīng)》記者。

目前，不少國際性控煙非政府組織都希望以“無煙奧運”為契機，敦促中國在奧運會結(jié)束之后仍能全面推進禁煙運動。

可資參考的是，2006年，紐約市長布隆博格個人的基金會向五個非政府組織捐贈了1.25億美元，用于在全球控制吸煙項目。中國作為項目的重點之一，今明兩年將在包括河南、福建等20個省份開展共計40個控煙試點，其中包括20個城市項目和20個農(nóng)村項目。該項目旨在敦促中國各級政府，能有效地執(zhí)行“公共場所禁止吸煙”的法規(guī)。

據(jù)悉，在中國獲得的總計300余萬美元的資助中，僅北京市衛(wèi)生局、市愛衛(wèi)會和中國疾控中心就分得120萬美元，并將主要用于北京“無煙奧運”計劃的實施和宣傳。

從2005年起，中國已有24省市（不含北京）的控煙舉措，獲得中央財政不同程度的轉(zhuǎn)移支付支持，但控煙運動仍面臨著嚴重的資金瓶頸。以北京無煙奧運項目，目前國內(nèi)方面僅籌措到數(shù)十萬元人民幣，籌資渠道不暢的狀況依然存在。

回顧歷史不難發(fā)現(xiàn)，在中國至今長達20年的控煙運動中，政府并非起到主導作用；控煙的主角一直是中國控制吸煙協(xié)會等民間力量。

究其原因，很大程度上是因為中國煙草行業(yè)仍采取著嚴格的煙草專賣制度。國家煙草專賣局即中國煙草總公司，身兼政府、企業(yè)雙重身份，其生產(chǎn)、銷售、進出口及政策制訂都高度統(tǒng)一。在這種體制下，如何在現(xiàn)實的煙草稅收利益和長遠的公眾健康利益之間進行取舍，注定要面對更為復雜的利益糾葛。

迄今為止，在全世界范圍內(nèi)，中國是僅有的兩個實施煙草專賣制度的國家之一，也是簽署《公約》的成員國中惟一實施這種制度的國家。另外一個國家為朝鮮，至今仍未參加《公約》。

立法承諾

橫亙在禁煙運動面前的一個更加不容回避的尷尬現(xiàn)狀是：中國目前還沒有一部全國性的、專門針對公共場所禁止吸煙的法律法規(guī)。僅有的和禁煙相關(guān)的規(guī)定，也多是出現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的某些條款或細則中。 據(jù)衛(wèi)生部控煙履約辦公室副主任李新華介紹，截至2006年10月，中國先后有154個城市頒布公共場所禁煙的規(guī)定，但沒有國家一級禁煙法律，且有一半以上的地級市，尚未制定公共場所禁止吸煙的地方法規(guī)。

“在控煙工作中，立法具有突出的、不可替代的地位，以及調(diào)控和指引等作用。”崔小波告訴《財經(jīng)》記者，由于中國目前沒有公共衛(wèi)生的母法，也沒有針對個別疾病的專項立法，部門合作又存在著嚴重的不協(xié)調(diào)性，這些都直接導致立法以及執(zhí)法主體十分復雜。

在北京奧組委控煙顧問瓊斯看來，要營造良好的無煙環(huán)境，另一個方面的立法也至關(guān)重要，即通過立法形成順暢的針對煙草商的公益訴訟制度。

在美國等國，正是由于公益集體訴訟，使得跨國煙草巨頭在上千億美元的巨額罰金的陰影下，不得不采取更加謹慎、更加負責任的營銷策略。而在中國，雖然也有個人提出訴訟要求，但由于缺乏相應(yīng)的法律體系支持，根本無法給煙草業(yè)施加足夠的壓力。

另一個爭議的焦點，則是加稅控煙措施，即通過立法提高煙草的稅收和價格，從而實現(xiàn)煙草控制經(jīng)費的籌集，以及煙草稅收的轉(zhuǎn)移支付。東南亞控煙聯(lián)盟協(xié)調(diào)人Bungon Ritthiphakdee告訴《財經(jīng)》記者，泰國吸煙率的下降，有61%的貢獻是來自于煙草稅收的上漲。

泰國統(tǒng)計顯示，1992年至2006年，該國煙草稅由55%提高至79%；同期，煙草銷售量由203億支減至179億支，政府稅收卻由1543億泰銖增至3564億泰銖。在煙草銷售不變而稅收翻倍的前提下，國民吸煙率已下降30%，尤其是青少年吸煙人群更是出現(xiàn)了銳減。

“中國目前每包煙的平均價格是4.1元，若按《公約》要求，中國還有很大的加稅空間。”來自衛(wèi)生部的另一談判代表、婦幼保健與社區(qū)衛(wèi)生司李新華處長對《財經(jīng)》記者說。據(jù)悉，在2008年1月，中國政府將提交第一份履約報告，其中就會涉及控煙立法、稅收等敏感問題。

現(xiàn)在就預(yù)言北京“無煙奧運”在中國禁煙運動進程中的作用，也許仍然太早。畢竟，隨著公眾對于健康訴求的呼聲不斷高漲，在中國這個一度以敬煙為社交禮節(jié)的國家，最起碼在北京這樣的大城市，轉(zhuǎn)變已經(jīng)悄然開始。由首都醫(yī)科大學教授崔小波主持完成的一份調(diào)查就顯示，4221名受訪者中，支持北京奧運會全面禁煙者達3436名，占調(diào)查者81.8%，無所謂者474人，占11.3%。

“在接下來12個月里，中國政府及北京奧組委仍有充裕時間，以利用奧運契機促使中國煙草政策出現(xiàn)拐點。” 北京奧組委控煙顧問安妮瓊斯對《財經(jīng)》記者強調(diào)。