民訴修法求解“兩難”

民訴法16年來首次修改，集中于再審和執行程序問題，全面修改的研究工作最高法院剛剛啟動

“申訴難”、“執行難”，是當前民事案件中的兩大難題。多年來，無論是當事人還是法學界或司法實踐部門，對此都反應強烈。

于6月24日至29日召開的十屆全國人大常委會第28次會議，首次審議了《〈民事訴訟法〉修正案（草案）》?！睹袷略V訟法》作為一部規范民事案件司法程序的基本法律，于1991年七屆全國人大第四次會議通過，此次為16年來首次修訂。修正案草案的主要內容，就是針對“申訴難”和“執行難”，對審判監督程序和執行程序作出修改。

據全國人大常委會法工委的統計，僅十屆全國人大的五年，全國人大代表聯名提出修改《民事訴訟法》的議案多達90件，其中針對當事人“申訴難”、“執行難”，要求完善審判監督程序和執行程序的議案57件，占總數近三分之二。

今年3月的全國人大會議上，湖南省高級法院院長江必新等30名人大代表，又提出《關于修改民事訴訟法以解決“執行難”、“申訴難”的議案》。以此議案為基礎，全國人大法工委草擬了此次遞交常委會審議的修正案草案。

最高法院相關負責人告訴《財經》記者，《民事訴訟法》修改之所以從這兩個方面啟動，是因為這兩個問題反映出的社會矛盾比較突出。申訴和執行是法院工作的難點，在中國成為考驗法院司法公正的風向標。

博弈“申訴難”

中國目前實行兩審終審制，即案件經過上訴后，二審判決即為終審判決，發生法律效力。

但為了糾正錯案、維護當事人利益，確保司法公正，《民事訴訟法》規定了審判監督程序，也稱申訴程序或再審程序；即法院對確有錯誤的、已經產生法律效力的判決、裁定，可以按照法律規定的程序重新進行審理。

可是，在司法實踐中，啟動再審程序異常困難。

全國人大常委會法工委副主任王勝明指出，“申訴難”造成“應當再審的未能再審”、“應當及時再審的長期未能再審”，使得當事人申請再審的權利得不到保障。法工委提供的統計數據顯示，2006年，中國各級法院受理當事人申請再審的案件為227002件，這其中民事申訴案件占90％以上。但法院最終決定再審的為48214件，僅占總數的五分之一。

因此，此次修正案草案，將再審事由進一步具體化，由原來的五項變為16項，增強了可操作性，減少了法院在裁量是否受理問題上的隨意性。草案還規定當事人申請再審，需向上一級法院提起，改變了原來既可以向原審法院提起、也可以向上級法院提起的規定，以避免多頭申訴、反復申訴。

另外，現行《民事訴訟法》沒有規定法院對當事人申請再審的審查期限和審查方式。此次修正案草案提出，法院應當自收到再審申請書之日起三個月內進行審查。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準。審查方式也確定為適用二審程序審理。

修正案草案的這些規定，無疑方便了當事人行使申訴的權利，但也由此引發法學界的擔憂。因為目前中國司法實踐中，與“申訴難”相對應的，一方面是該再審的不再審，另一方面卻是再審可以一再提起，使得二審終審制度流于形式。比如哈爾濱市汽車公司某退休工人一起普通住房安置糾紛案，從基層法院到高級法院多次再審，六年內當事人從法院拿到了17份判決書，案件至今尚未了結。

全國人大常委會委員、原最高法院副院長祝銘山指出，一個案件作出七八個判決的現象，不適當地耗費了國家和當事人的巨大訴訟成本；這種終審不終的情形，嚴重沖擊了司法既判力，顛覆了司法裁判的終局性，削減了司法公信度。

中國人民大學法學院教授湯維健認為，目前的再審制度幾乎已經演變成三審、四審制度，審而不終。“要保護當事人的權利，首先要維護法院判決的既判力?！彼赋?。

清華大學法學院教授張衛平認為，此次民訴法的修改讓再審事由具體化，便于當事人提起再審。但是再審作為特殊的法律程序，啟動不應當過于輕易，這是再審程序的本質要求。他對記者說：“司法的公正和權威首先要體現在對生效判決的尊重上?！?/p>

全國人大內務司法委員會委員、國家行政學院法學部主任應松年教授在參與此次修正案草案審議時指出，申訴在中國是一個比較特殊的問題，目前的修改治標不治本。他提出，“要從制度上根本解決，使老百姓對法院的終審判決能心服口服?！?/p>

治困“執行難”

相比于“申訴難”，“執行難”更為人們耳熟能詳。一個極端的表述，是把很多時候、很多法院的判決、裁定，說成是無法兌現的“法律白條”。

據最高法院統計，2006年，中國各級法院受理申請執行的民事案件213萬件，但法院發出執行通知后當事人自行履行義務的僅為71萬件，法院采取強制措施執行46萬件。這意味著，近一半民事案件得不到執行。

判而不執等于白判。一些當事人因多年判決得不到執行，甚至在公開拍賣判決書，嚴重影響了法律和司法的權威。另一方面，“執行難”也為一些司法人員提供了腐敗的尋租空間。比如天津海事法院的程偉貪污、挪用執行款項，以及深圳市中院五法官利用執行拍賣中飽私囊（參見《財經》2006年第8期“程偉案中案”、2006年第24期“深圳中院‘窩案’起訴在即”）。

因此，此次提交全國人大常委會審議的民訴法修改草案加大了執行力度，強化了執行措施。比如，被執行人拒絕報告或者虛假報告的，法院可以對被執行人或者法定代理人、有關單位的主要負責人或者直接責任人員予以罰款、拘留。法院可以對不履行法律文書義務的被執行人限制出境，個人信用記錄記載不履行義務的信息。

此外，草案對不履行法院生效判決、裁定的個人罰款，從1000元以下提高到1萬元以下，單位罰款從1000元以上3萬元以下提高到1萬元以上30萬元以下。草案還將申請執行的期限從一年延長為三年。

針對現有執行案件容易受到地方保護主義干擾、長期得不到執行的情況，草案增加規定：法院自收到申請執行之日起超過六個月未執行的，申請執行人可以向上一級法院申請由其他法院執行。

不過，這樣的修改，無論在法學界還是司法實踐部門看來，仍然只是治標不治本的。最高法院一位高級法官認為，造成“執行難”的因素是多方面的，沒有真正落實拒不執行罪；沒有強制執行法；執行措施不夠強硬有力、被執行人法律意識淡薄；以及執行環境尚待改善、法院執行人員自身素質和作風有待進一步提高的問題都是個中原因。

該法官提出，執行程序應該從訴訟法中獨立出來。因為執行是以國家權力為后盾的行政行為，帶有更多的行政色彩，而非法官的居中裁判。因此，從長遠來看，在科學訴訟法律體系上，訴訟和執行應該分開，并單獨制定強制執行法。

中國人民大學教授湯維健也認為，由法院來主導執行，這對執行體制改革是不利的。

在草案審議過程中，全國人大內務司法委員會委員竇樹華指出，目前執行程序沒有提到如何加強監督管理，保證執行公正?，F在是法院自己審判、自己執行，法院是既當裁判員，又當運動員，特別是在當前經濟社會多元復雜的情況下，不利于實現執行的公正。

期待全面修改

《民事訴訟法》作為三大訴訟法之一，是基本的程序法。

2003年十屆人大組成之后，即確定了修改《民事訴訟法》的目標。當年，中國人民大學江偉教授及其博士生孫邦清受立法部門委托，起草了《中國民事訴訟法修改建議稿》。他們建議制定一部現代意義上的民事訴訟法典。該建議稿提議將目前的兩審終審制改為三審終審，并且將海事訴訟程序、民事證據、破產程序和執行程序與民事訴訟法分離。

針對此次修正案，孫邦清博士告訴《財經》記者，目前民事審判領域最根本的問題是司法公正與司法權威的問題，“申訴難”與“執行難”僅僅是民事訴訟問題的部分外在表象。此次立法機關對《民事訴訟法》的修訂，屬于局部的刪改與補貼。修正案自身存在的局限性將導致其與現行民事訴訟其他制度之間難以協調。

湯維健教授也指出，《民事訴訟法》的修改應該是全面的，貫穿整部法律。從原則上應該使當事人的處分權得到充分的保障，嚴格不告不理的程序；不僅訴訟的開始要依賴于當事人的提起，在訴訟過程中追加訴訟當事人、訴訟請求的變化也要體現當事人的意愿。法院要在當事人請求的范圍內進行審判活動。還要加強對當事人起訴權的保障，放低起訴的門檻和條件。

張衛平教授指出，中國現行民訴法的落后主要體現在職權主義體制上。比如在再審制度上，他認為法院不能有啟動再審的權力，這應該是屬于當事人的權利。此次修改并未取消法院的這項權力。還有法院依職權搜集證據，卻往往缺乏必要的質證程序保障。張特別強調，“立案難”和“申訴難”、“執行難”一樣迫切需要得到解決。

全國人大代表林兆樞在參加修改草案審議時也認為，應該修改目前民事訴訟的立案審查制度，改成立案登記制度，即當事人提出起訴，法院就應該受理。目前中國的法院往往用審查的名義就可以把一些當事人的起訴拒于法庭門外。這樣就把應該由法院來解決的糾紛推向了社會。

《財經》記者獲悉，最高法院日前已經成立民事訴訟法修改小組，民訴法全面修改工作已經啟動。