失敗的自治和必須正視的難題

上世紀二十年代初，自治運動中的湖南，在青年毛澤東筆下，叫做“湖南共和國”。一度相當熱鬧的聯省自治運動，在湖南自治運動的時候，達到了高潮。湖南推出了自己的省憲法（低調一點的叫自治法），在全省范圍認認真真地實行省議會選舉，雖然，在當時的條件下，多數為農民的選民們未必真的明白選舉的意義，多數人實際上也不能按照自己的意志投票，但選舉的競爭，卻是實實在在的，民治雖然未必實現，紳治卻沒有問題。執掌湖南的大權的軍人，以省長趙恒惕為首的一干赳赳武夫，心甘情愿地讓出權力，硬著頭皮接受議會和媒體的監督，一時間，省規模的議會政治，在湖南搞得有模有樣。

然而，好景不長，湖南的自治，還沒有搞出名堂就在內外夾擊下流產。只在歷史留下了一個話柄：以聯邦制為特征的制度實踐，在中國是行不通的。

聯邦制，或者說當年的聯省自治，換到中國的語境，就是一個中央與地方關系的問題。這個問題，可以說直到今天，仍然沒有得到很好的解決，總是一放就亂，一收就死，但是中國太大，地區差異之大，超過歐洲各國之間的分別，不想一個辦法解決地區差距和政策一統之間的矛盾，在政務的操作上，總是麻煩，有時甚至會導致致命的危機，制度上，也容易導致官僚機構的膨脹。二十年代的聯省自治主義者，其藍圖的背后，往往都有一個美國的影子。他們認為，美國成功地既兼顧了各地的差異，又保持了一個強大的中央政府，所謂強地方和強中央的強強聯合。他們聯省自治的理想，目的就是要使中國變成美國那樣。在他們看來，一個實行共和制的中國，這是唯一自強之路。

從某種意義上講，當時的聯省自治，是清末以來地方自治的延續。太平天國的農民造反，給地方鄉紳重新活躍起來提供了機會，而隨后到來的督撫專權，在活躍的地方鄉紳政治支撐下，演出了晚清地方主義的活劇。清末新政，又給登上政治舞臺的鄉紳們的活動，披上了現代性的外衣。北洋時期，人稱“軍紳政權”，其中紳的份額，本身就含有地方自治的內容。這種自治還只能說是“紳治”，其間雖有新的城市居民參與，但紳的色彩，還是主基調。二十年代的省自治，就是在這個基礎上產生的。在當時醉心聯邦制的學者看來，美國的聯邦，是由地方自治自下而上結合而成，而當時的中國，也已經有了多年地方自治的基礎。

可是，非常不湊巧，這種制度實踐的當口，中國恰好不存在一個強的中央政府，現實是各地軍閥割據，北京的中央政府，政令不出都門。也就是說，在當時的政治情景中，中國的各個地方，已經在事實上獨立，中央政府，不過是個名義政府而已。雖然，有心問鼎中原的軍閥，都幻想武力統一，只圖自保者，則傾向維持現狀，但國家事實上的分裂，由此帶來的戰亂和貧弱，卻一直是觸目驚心的現實。這樣的現實，顯然與清末以來醉心西式政體變革人們的初衷背道而馳。而對聯省自治感興趣的，既有飽受戰亂之苦地方的鄉紳和民眾，也有那些力求自保的地方軍閥，后者的作用更加明顯，盡管他們的主觀動機未必僅僅是給自己的割據披上一件合法性的外衣，但他們既行的割據現實，卻大大削減了自身行為的可信度，讓聯省自治，從一開始就蒙上受人質疑的陰影。反過來，那些醉心聯邦制的學者，也只能依托那些有志于此道的軍閥，否則，所有的設想，都只能是紙上談兵。這一切，似乎使得聯省自治的實踐，跟藍圖背后的美國，離得很遠，甚至有點像是緣木求魚。

所以，盡管聯省自治的設想不無見地，而且熱衷于此道的軍閥，諸如陳炯明和趙恒惕諸公也不乏保境安民和制度變革的良好愿望，但是，他們的實踐，卻一直被人詬病。很不巧的是，由于這個實踐，在歷史順序上緊接后來的國民革命，廣東革命根據地的統一，首先是要掃平當年的叛軍據點惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一塊絆腳石，因此，在革命話語中，兩位都不折不扣地成了反面教材，墮入萬劫不復的歷史深淵。

當然，即便聯省自治主義者當初沒有碰到如此的尷尬，他們的聯省自治，也未必能夠真正實現。外部的環境不允許，來自外部的壓力相當大，就像陳炯明難以克服孫中山的反對，趙恒惕的摯友吳佩孚也是湖南自治的死敵。內部的離心，地域的歧見，同樣難以敉平。陳炯明的勢力來源是惠州，那是個跟珠三角地區文化差異相當大的地區，只要他當家，來自珠三角和瓊州的勢力就不帖服。同樣，同一個湖南，湘北湘南和湘西，相互之間，地域文化差異之大，不啻兩個省份。在湖南的自治過程中，趙恒惕費盡心機，也難以擺平各地軍閥，尤其難以對付來自湘南的唐生智。自治必須裁兵，裁誰，不裁誰，麻煩無窮，沒有了局，以至于不得不出兵湖北，為省內的軍隊尋找糧餉之地，結果很嚴重地傷害了自治。而自治的最后結束，也是和湘南的唐生智決裂的必然結果。湖南的自治，最后在南北兩大勢力夾擊下，分裂成擁南和擁北兩塊，刀兵相見，一個以和平建省為目的的制度實踐，卻以最悲壯的內戰悲劇落幕。

即使僅僅從技術角度，聯省自治也是不可能成功的，因為“省”這一級行政單位，實在不適合自治。民國時期的省，是從元代的行省演化而來的，雖然規模比元代的行省為小，但基本上襲承了行省的架構。自秦朝在全國推行郡縣制之后，雖然歷代的行政區劃一直在三級和兩級制之間徘徊，但早期“郡”影子卻一直存在，一個郡，大體上就是一個經濟文化單位，同郡之人，則意味著享有一個“郡望”，屬于地緣關系很近的小同鄉。元代的行省，其設置主要著眼于中央政府對地方的控制——行中書省，一個行省，性質上等于是一個中央政府的分部，其區域劃分，不僅不考慮同單元之內的經濟文化聯系，反而要割裂之，同時，有意將一些根本不同的經濟文化單元，人為地捏在一起。這種毛病，在民國時期的省份依然存在，比如長三角地區，分屬浙江、江蘇、安徽三省和一個特別市，而江蘇南北，視同水火，安徽則被江、淮分成三個部分，差距巨大。類似的問題，幾乎在每個省份都不同程度地存在。實行自治，即使沒有外部阻力，僅僅內部的分歧，就難以對付。

從另一個角度說，省這一級行政單元，也實在過于龐大，某些經濟發達、人口眾多的省，自治起來，很難保證它不走向獨立，僅僅從規模而論，就讓人、尤其是那些對分裂比較敏感的人不放心。其實，民初廢省設道的設想（改小行政區劃），雖然是從強化中央集權的角度出發，但如果真能實現，改成道的地方單位，倒是可以作為地方自治的基礎。

實際上，跟人們的一般看法有異，秦統一之后，中國存在過事實上的地方自治，強中央和強地方共存的局面，也不是沒有過，比較典型的是西漢。西漢初期實行的是分封和郡縣共存制度，但很快封國就變成了事實上的郡。地方的郡國，所擁有的權力之大，跟現今聯邦制內的state幾乎沒有什么兩樣。郡國負責人，不僅有轄境的行政權，還可以自行聘任大部分官吏，擁有人事權，而且擁有郡國軍隊的統率和指揮權，以及境內的司法權，對于境內絕大多數案件（除了某些實在拿不準的疑難案件），包括死刑判決，都可以自行決定，先斬后奏。比起現在美國的州來，當時的郡國，只是最高負責人不是民選的，而由中央政府任命，而且每年需要“上計”，到中央匯報境內的各種情況，完成當年的錢糧上繳任務。陳登原先生發現，漢朝的郡太守，可以被稱為“君”，而且下屬上壽，居然可以呼萬歲，從某種意義上講，除了接受中央政府的任命，吃俸祿之外，當時的郡太守確實有幾分小國之君的感覺。

這種準聯邦的中央與地方關系，既使得地方有充分的活力，用今天的話來說，就是充分發揮了地方的積極性，同時也保證了中央對地方的控制，因此不用設置太多的中央機構，養活太多的官員。在封國還是實體的時候，有叛國無叛郡，國變成實際上的郡之后，郡國均無叛離的事實，實際上也無此可能。之所以如此，很關鍵的一點，在于郡是一個比較合適自治的單位，它相對于后來的省不僅小，而且同屬一個經濟文化單元，內部的溝通比較方便。因為單位比較小，因此即使大權在握，也不大可能擁兵自重，誰也不會傻到以一郡之力，對抗中央和其他幾十個郡，而在那個時代，郡國之間在制度上不可能發生橫向關系，有監察部門的監督，還有郡國長官之間的地緣和人脈之間的障礙，郡與郡之間溝通串聯，圖謀反叛的可能性在技術上就不可能。凡是操作起來成本過高的事情，一個具有起碼理性的人都不會去做，因此，漢代的地方放權，就這樣延續了下去，而且得到了很好的績效回報。

這種強中央和強地方并存的格局，能在大一統的帝國中生存而且興盛，關鍵是要保證中央對地方的最終控制權，而這種最終控制權的存廢，又取決于兩個至關重要的因素，一是世襲的地方勢力的形成，二是軍人勢力的崛起，而后者對中央政府的威脅尤其大。自漢以降，到隋唐統一，雖然中央地方權力界限有所變化，但這種以地方自治為主的地方治理格局，卻一直維持下來，但是，由于豪強和門閥的存在，以及軍人勢力的崛起，事實上多數情況下是強地方和弱中央并存。

隋唐之世，中央的權限明顯擴大，州縣格局，州要比漢代的郡規模小得多，人事、司法，諸權大半收歸中央，軍隊也自成系統，地方長官雖有一定的支配權，但已大為受限，地方獨立性遂無法維持。按錢穆先生的說法，這是一種中央集權的格局，“中央政務日繁，地方事權日輕”，可以說是強中央和弱地方并存。但是，這種格局沒有維持很久，盛唐節度使的設立，地方自治局面再度重現，唐代的節度使轄境，跟漢代的郡大體相近。不過，由于節度使的設置，多半跟開邊的戰爭有關，后果是，軍人勢力因此抬頭，當某些手握重兵的軍人身兼數個節度使之職的時候，反叛也就到來了。

自安史之亂，一直到五代十國時期，軍人的封建割據，已經成為一個足以動搖全局的政治現實。說它“封建”，的確很有道理，因為任何一個地方的軍人政權，大體上都是世襲的，但無論其對中央政府的態度如何，都必須接受中央政府名義上的認可（任命）。不認可則公開反叛，認可則事實上割據。軍人割據，軍人專權，對于任何一朝的統治者來說，都是一場噩夢，被粗魯的軍人玩弄于股掌之上，滋味的確不怎么好受。這個噩夢的陰影，在此后的歷史進程中，始終揮之不去。因此，地方自治的可能，不復存在，除了短暫的蒙古軍事統治之外，此后的歷代王朝，都是強中央弱地方的集權模式。如果說特別警惕軍人的宋代，地方上還能維持微弱的軍隊，微薄的財政的話，那么面對蒙古人制造的龐大地方單位行省，明清兩代的做法是將地方的人、財、物、軍諸權掃數收歸中央，任何一個地方官，都由中央任命，地方花一文錢，都要到中央報銷。省級地方主要負責人，維持中央派出人員的格局，也就是說，一省的最高首長，總督或者巡撫，至少名義上屬于中央官，不是地方官。

顯然，這種結構，地方成了半死之局，政府的效能很難發揮，應付危機的能力尤其差，每當出現危機時，整個王朝政府體系宛如死而不僵的百足之蟲，反應遲鈍，缺乏彈性，沒有應變能力。因此不得不添加臨時機構應付，結果造成機構膨脹，導致效率更低。效率越低，機構越是要膨脹，機構越是膨脹，效率就越低，惡性循環。這是大國中央集權體制的通病，古今中外，概莫能外。

晚清在內外交困的危局之中，被迫接受了地方勢力崛起的現實。兵為將有、財權自專的晚清地方勢力，雖然形式上很像從前的軍閥，但他們卻是文人儒生掌軍，因此，在某種程度上，避免了可能的軍閥割據，但地方自治也無法實現。直到清末新政的軍事變革，完成從文人掌軍到專業化的軍人掌軍的過程，才重新為日后的軍人割據創造了條件。

清末新政的軍事改革，在現代化和專業化的前提下，改變了北宋以來文人掌軍的傳統，在某種程度上，這是后發國家現代化的一種“變革陷阱”，既摧毀了傳統的文人體制，也擋住了憲政的腳步，由此導致的軍閥割據局面，在感官上，跟一向為人痛恨的唐末與五代十國時期很是相近。本為現代化精英的新式軍人，遂翻變為國家貧弱、生靈涂炭的罪魁。在這種大背景下，即便出現幾個有志向的軍人，而且他們的自治理念及其操作很值得稱道，但在軍人整體聲名不佳的情況下，難免不令人懷疑其動機。而且，自治運作過程中，又只能靠各個派系的“私兵”來維持，軍隊的中立和國家化，根本無從談起。自治，于是形成了一個死結，在整體軍閥混戰局面沒有改觀的情勢下，這個結根本無法解開。從這個角度講，即便各省區出過大問題，聯省自治，也是不可能的任務。

聯省自治運動雖然失敗了，但這個運動所提出的問題，卻依然存在，這個運動的難題在于，一個千年的難題，又加上了一道現代憲政的術式。只是這個難題無論怎么難，還得需要我們自己來解。

（《歷史拐點的記憶——一九二○年代的湖南自治運動》，何文輝著，湖南人民出版社即出）