深圳事業單位“破”與“立”

深圳事業單位改革已走過“剝離”的階段，更艱難的下一步是借鑒西方國家公共服務體系經驗，搭建公共服務體系基礎框架

10月26日下午，中共十七大閉幕后的第五天，深圳市委市政府召開全市干部大會，傳達十七大精神。同時，深圳市委書記李鴻忠宣布，啟動深圳市第二輪事業單位改革。

“胡錦濤總書記在十七大報告中以專門一節對行政管理體制改革作了論述，并要求加快推進事業單位改革，這對深圳是個鼓勵。”深圳市事業單位改革領導小組的一位負責人在接受《財經》記者采訪時說，期待國家能更快推出事業單位改革的整體方案，“這樣深圳在制定政策上會更好辦。”

在這次動員大會上，七份改革方案同時下發，從法人治理結構、財政經費供給、人員績效管理、內部機構調整等角度，為深圳事業單位改革勾勒出操作綱領。會后，相應改革即將進入實施軌道。

時下，中國事業單位改革大體可歸納為“破”與“立”兩方面的內容——“破”即分類剝離轉制，“立”即重建公共服務體制，而后者遠比前者具挑戰性。近年來，各地陸續啟動的事業單位改革試點，多在剝離轉制階段就停步不前；少數躍過第一步的省市，則往往因重建公共服務體制難以起步，使得改革擱淺。

深圳此輪改革的破題之意在于，嘗試借鑒西方國家公共服務體系的改革經驗，由“破”到“立”，搭建公共服務體系的基礎框架。

平穩過渡之后

去年7月8日，深圳市委市政府舉行了第一次事業單位改革動員大會，宣布全面啟動事業單位改革。

經由這一輪改革，深圳市對原有的518家市屬事業單位進行了分類，其中27家被撤消；124家被定為經營服務類單位，于2006年底轉為企業；28家被納入行政序列重歸政府；余下的339家被視為公益類事業單位得以保留。此外，按照政企分開、事企分開的原則，這些事業單位的下屬企業有264家被劃歸深圳市國資委管理。

“作為事業單位改革的第一步，深圳去年已把明確不屬于政府公共服務的部分剝離出去。”深圳市一位政府官員告訴《財經》記者，剝離階段共涉及編制內職工5000余人，加上編制外職工，近2萬人，但無一人在改革中下崗，所以過渡相對平穩。

即將啟動的新一輪改革核心則是，對339家保留下來的事業單位，進一步進行機構調整與人事制度的變革。

在深圳市事業單位改革領導小組一位負責人看來，新一輪機構調整和人事制度變革還可細分為三個步驟：其一，對應該由政府提供的公共服務部分，界定服務內容和標準；其二，解決服務的方法問題，即怎么做能兼顧效率與公平；其三，建立健全評價及監管制度。

該負責人告訴《財經》記者：“對應該剝離的部分，大家思想比較容易統一。但對于哪些是政府應該提供的服務，要做些什么，最低要達到什么標準，爭議就很大了。”

爭議的原因，一方面是改革的推進者們對事件各有理解，同時也有不同的利益方需要協調與照顧；另一方面，還在于中國長期以來考評方式的功利化、單一化，使得一些公共服務的內容與運作方式難以改觀。

“比如提供經濟適用房和解困房，大家都同意這是政府必須做的事，但到底應覆蓋哪些人群？房子多大合適？按什么標準蓋？”這位官員舉例說。

再如，在教育產品的提供上，由于高考指揮棒的存在，各地往往傾向于把資金集中投向少數名校；體育建設則將有限的資金投向培育體育尖子，購買高檔體育設施，無心無力發展群眾體育。

統一思想、協調各方利益是一個漫長的過程，這正是事業單位改革面臨的困難之一。該負責人透露，目前深圳對于政府公共服務內容和標準還未界定，“把能做的先做起來”，將嘗試在明、后年推出公共服務的標準及監管、評價體系等管理條例。“這樣，深圳事業單位改革的整體框架體系就搭起來了。”這位官員對《財經》記者說。

核心思路

2007年8月13日，深圳市政府網站公布了第二輪事業單位體制改革的五個文件，分別是《深圳市建立和完善事業單位法人治理結構實施意見》《關于事業單位從行政級別管理轉為職位職級管理和績效管理的實施意見》《深圳市市屬事業單位財政經費供給方式改革方案》《關于推行法定機構試點的意見》和《深圳市政公園管養體制改革方案》。上述公開方案在事業單位今后的人事管理、內部治理、財政供養方式及監管方式等方面，均提出了改革創想，讓市民參與咨詢討論。

“事實上，這輪改革一共有七項方案。”一位參與方案擬訂者告訴《財經》記者。另外未對市民公布的兩個文件是《深圳市政府檢測機構體制改革與資源整合方案》及《關于調整事業單位人事制度改革有關政策的意見》。前者主要針對分屬于不同部門的檢驗檢測機構的撤并事宜，“涉及一些機構及人員的利益安排，反彈比較大，所以沒有公布”；后者是根據國家人事部要求對事業單位人事制度進行改革，“并非深圳獨創，只需照做”。

《財經》記者獲知，幾大方案的核心改革思路大致包括以下幾方面內容：

其一，取消事業單位行政級別，逐步實現事業單位職級制，推行職員制。

其二，在事業單位中普遍建立法人治理結構，理事會、管理層、職工大會相互獨立、相互制衡。其中理事會是最高權力決策機構，成員由政府部門代表、社會人士、行政執行人等多方組成，由事業單位舉辦主體任免。

其三，對于可由社會提供的公共服務，政府將采用“購買服務”的方式，由有資質的社會組織完成。這些有資質的社會組織即所謂“法定機構”。深圳將以特定立法的方式，合理界定法定機構與政府、相關部門之間的關系，明確其法律地位、職責任務、人員配備、薪酬機制、治理結構和財務管理。

其四，財政供給方式告別“按人頭撥款”，從過去的“養人”轉變為“養事”。即對提供公共服務的事業單位，改變過去按在編人員安排工資福利和公用經費的管理方式，實行由編制等部門界定單位承擔符合公共財政承擔的職能和事項，由財政“以事定費”。

按市場發育程度等因素，深圳市將確定三種經費供給方式：對從事關系公共安全、公共衛生、義務教育等純公益性事業單位，實行政府保障方式；對可實現市場配置資源的公益性事業單位，財政對其可量化的公共服務事項，實行按項目資助；對市場發育程度較高的公共服務領域，政府可通過招標采購或特定委托等方式“購買服務”。對于后者，服務需求主管部門可將政府所需購買的公共服務事項及具體要求向全社會公布，以招標的方式確定服務供應方。

按照改革設想，此項改革將按不同行業分三個階段推行。第一批在高校、城管、文化等系統，第二批在衛生、交通、水務等領域，第三批再全面推進到所有領域。

以城管系統為例，打算將該系統的事業單位按工作性質分為公園類、公共綠化養護類、市政路燈及燈光管理類、道橋維護管理類及環境衛生管理類。由市城管局根據每一類單位的工作特點以及歷年維護管養經費實際支出情況，來安排經費及進行績效考評。

目前，深圳擬以市政公園管養體制為試點來先行試點。擬將現有17個公園管理處、800余公園管理員合并成一個“公園管理中心”，由深圳市政府或市人大專門為該管理中心制定細化的運作管理規章。管理中心不再負責公園養護工作，僅需派出人員對園林公司的養護進行事務性監察管理。公園養護將試點招標外包，由社會上的園林公司通過競標取得管理權。

出于保持穩定，減小改革阻力的考慮，新成立的公園管理中心對800名員工將采取“老人老辦法，新人新辦法”的原則，將原來負責養護工作的“老人”按老規則“養起來”。

“不動人，改革的阻力就小，先把改革的架子搭起來，等這批人慢慢退下去了，就全按新規則辦事。”上述深圳官員這樣向《財經》記者解釋。

根據計劃，“老人”也并非從此無事可做，“因為養護任務外包目前僅在幾個公園試行，大部分公司仍需靠‘老人’去管。另外，深圳接下來還要建幾十個公園，都需要人手。”

突破與挑戰

“從已公布的方案看，深圳此輪改革在幾方面具有突破性。”世界銀行高級經濟學家張春霖在接受《財經》記者采訪時說。

張春霖認為，其首要突破在于深圳擬推行法人機構試點，并在事業單位建立以理事會為核心的法人治理結構。

這類似于在國有企業建立董事會，可以使得事業單位內部形成決策核心，從而突破按編制、按級別定薪酬等掣肘，在操作和管理上有更大的自主權和適應性；主管單位也可以在條件成熟時，把大部分的管理職責下放到理事會。

更重要的是財政供養方式的突破。深圳擬實施的“以事定費”財政供養方式，是上世紀90年代一些西方國家在公益事務管理上的通行做法，引入到中國公共服務領域則屬革新之舉。即將在公園養護系統推出的“購買服務”模式，不僅在公共服務領域引入了市場競爭，也將強化購買方對服務提供方的制衡，使得政府部門可將更多注意力放在公眾需求上。

這一供給方式也對政府管理合同的能力提出新的挑戰。

印度等國的經驗表明，一旦政府不善于處理及管理與服務提供方的合同，最后公眾也極難獲得期待中的好服務；而如果監管體系不能有效發揮作用，購買服務的方式也容易產生新的腐敗。

牽頭制定全國事業單位改革方案的中央編辦一位高層官員則對深圳此輪改革持謹慎態度。

他表示，深圳購買公共服務等思路值得關注，但不宜樂觀，因為“關鍵問題不是公共服務能不能買，而是有沒有人賣”。他認為，深圳選擇園林養護作為突破口“過于簡單”，很難積累改革經驗；并指出已經有很多中等城市的園林養護是購買外包服務，深圳的做法“并不新鮮”。

一位不愿透露姓名的深圳市政府官員表示，改革的最終目的是建立起一個更公平、更有效率的公共服務體系，提供更多更好的公共服務。目前深圳所能做的是探索事業單位的運作模式，先解決方法問題，提高效率。

“在中央全面推行之前，地方先改著看。如果我們改動了，也可給全國層面改革提供借鑒。”這位官員說。

本刊記者盧彥錚、常紅曉對此文亦有貢獻