經(jīng)濟(jì)：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式關(guān)鍵何在

十七大報告在關(guān)于深化改革開放、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面的論述，有許多新的突破和舉措

十七大報告是指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，在十六大確立的全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提出新的更高的要求。

報告提出，實現(xiàn)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，關(guān)鍵要在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面取得重大進(jìn)展。從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式擴(kuò)展為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這是一個十分重要的論斷，對今后經(jīng)濟(jì)建設(shè)有極其重要的指導(dǎo)意義。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實際上比原來的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式提出了更高更寬的要求，也是現(xiàn)實針對性更強(qiáng)的要求。它是實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)從又快又好發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橛趾糜挚彀l(fā)展的關(guān)鍵所在。

為了實現(xiàn)新的目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，十七大報告特別突出了改革開放的主題。報告在關(guān)于深化改革開放、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面的論述，有許多新的突破和舉措，目的在于為推動經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供強(qiáng)大動力和體制保障。

加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度

這些年來，由于大力推進(jìn)改革，國有企業(yè)已經(jīng)走出困境，并逐步成為具有較高勞動生產(chǎn)率、較強(qiáng)盈利能力和競爭力的市場主體。1997年，國有工商企業(yè)共實現(xiàn)利潤800億元，而到2006年，國有工商企業(yè)共實現(xiàn)利潤1.2萬億元，增加了14倍。

國有企業(yè)利潤的大幅度增長，要求加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，以便更好地把國有資本集中在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，更好地用于深化國企改革和充實社會保障基金。推進(jìn)國有企業(yè)的股份制改革，國有股就能夠比較規(guī)范地獲得同非國有股一樣的股息或紅利，從而有利于建立健全國有資本盈利上交制度。

加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，重點是進(jìn)一步發(fā)展各類要素市場和深化生產(chǎn)要素與資源產(chǎn)品價格改革

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求深化生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格改革。長期以來，中國生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格受政府控制，嚴(yán)重偏低，這在事實上鼓勵了對資源的濫用和浪費(fèi)，妨礙了粗放型增長方式的轉(zhuǎn)變。今后要大力推進(jìn)生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格的市場化改革，使生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格很好地反映市場供求關(guān)系和資源的稀缺程度，使價格杠桿能很好地促進(jìn)節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

十七大報告提出，要著力發(fā)展多層次資本市場，發(fā)展公司債券市場，提高直接融資比重。一是規(guī)范發(fā)展土地市場。目前農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地中，只有15%是通過“招拍掛”實現(xiàn)的，絕大部分是行政劃撥和批租協(xié)議轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)的，腐敗問題非常突出。今后商業(yè)用地一律實行規(guī)范的“招拍掛”，通過市場進(jìn)行；二是要建立和健全統(tǒng)一規(guī)范的勞動力市場，形成勞動者平等就業(yè)制度，使數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力平穩(wěn)有序地向城市、向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以提高中國的勞動生產(chǎn)率。

把環(huán)境損害成本列入價格形成要素中

十七大報告提出，完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價格形成機(jī)制，第一次把環(huán)境損害成本列入決定價格的要素中。這是總結(jié)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上概括出來的。

這幾年經(jīng)濟(jì)兩位數(shù)增長，消耗了大量的資源，并由此付出了很大的環(huán)境代價。實踐告訴人們，消耗資源帶來的環(huán)境損害成本，是要補(bǔ)償?shù)模駝t這種增長就不可持續(xù)。因此，生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品的價格必須反映環(huán)境損害的成本，即修復(fù)環(huán)境和生態(tài)的成本。

圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政要向公共財政體系轉(zhuǎn)型，這已是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的共識。

怎樣轉(zhuǎn)型？一是要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，改變目前城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均的狀況，財政支出應(yīng)更多用于改善對農(nóng)民、對中西部地區(qū)居民、對弱勢群體的公共服務(wù)，逐步做到基本公共服務(wù)均等化。二是要為主體功能區(qū)建設(shè)服務(wù)，比如對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，各級財政應(yīng)予大力支持，使當(dāng)?shù)鼐用衲艿玫酵渌貐^(qū)居民均等的基本公共服務(wù)，修恢生態(tài)，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行。

強(qiáng)調(diào)財稅改革對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要意義。

財稅改革對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式特別重要，甚至是問題的癥結(jié)所在。現(xiàn)行的以間接稅（流轉(zhuǎn)稅）為主的稅收體制，刺激各地粗放擴(kuò)張追求GDP的快速增長，以增加本地財政收入。原來的一些稅收政策如出口退稅政策也不利于科學(xué)發(fā)展。這兩年國家出臺了一系列調(diào)整財稅的政策，如提高資源稅，支持企業(yè)自主創(chuàng)新，大規(guī)模調(diào)整出口退稅，規(guī)范地方政府土地收入，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，財政支出更多用于改善民生等。今后，估計還會有更多的有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財稅政策出臺，并逐步完善財稅體制。

發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系

規(guī)范發(fā)展各類金融市場，是提高我國資源配置效率的關(guān)鍵所在，是發(fā)揮市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的依托。十七大報告重申完善人民幣匯率形成機(jī)制，逐步實現(xiàn)資本項目可兌換。這就對金融改革提出了更高的要求。

拓展對外開放廣度和深度

十七大報告提出，要適應(yīng)新形勢，擴(kuò)大開放領(lǐng)域，優(yōu)化開放結(jié)構(gòu)，提高開放質(zhì)量，完善內(nèi)外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，形成經(jīng)濟(jì)全球化條件下參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢。

在加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式方面，要立足以質(zhì)取勝，調(diào)整進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易。在創(chuàng)新利用外資方式方面，要優(yōu)化利用外資結(jié)構(gòu)，發(fā)揮利用外資在推動自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的積極作用。在創(chuàng)新對外投資和合作方式方面，支持企業(yè)在研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等方面開展國際化經(jīng)營，加快培育中國的跨國公司和國際知名品牌。積極開展國際能源資源互利合作等。

確認(rèn)行政管理體制改革、政府改革是改革的重要環(huán)節(jié)

要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)又好又快發(fā)展，關(guān)鍵在于政府改革。要轉(zhuǎn)換政府職能，從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。

政府五年一任期，考核政績一直以GDP增速為主要標(biāo)準(zhǔn)，這就使政府追求短期GDP最大化，熱衷于粗放擴(kuò)張，而把有利于經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的自主創(chuàng)新、節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)放在一旁。只有進(jìn)行行政管理體制的改革，政府轉(zhuǎn)變職能，切實履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，不再充當(dāng)資源配置主角，不再越位直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，考核政府官員政績也不再以GDP論英雄，政府才能把更多精力用到為居民提供基本公共服務(wù)，用到改善民生上面，成為真正的服務(wù)型政府，并主動推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而不是成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的阻力。

（全文6000余字，詳見《財經(jīng)》網(wǎng)絡(luò)版www.caijing.com.cn）

作者簡介：張卓元，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員。十幾年來數(shù)次參與中央文件起草工作，親歷諸多重大決策的出臺

新聞分析之一：為“第三次改革爭論”作結(jié)

十七大報告對于改革總體上采取了堅持既定取向、鞏固已有成果、深化業(yè)已破題的改革、重點推進(jìn)難點問題的方略，同時，不失時機(jī)地在一些具體問題上提出嶄新的目標(biāo)或論斷

□ 本刊記者楊哲宇／文

同十二大以來的歷次黨代會一樣，改革再度成為十七大的主基調(diào)。

“改革開放作為一場新的偉大革命，不可能一帆風(fēng)順，也不可能一蹴而就。最根本的是，改革開放符合黨心民心、順應(yīng)時代潮流，方向和道路是完全正確的，成效和功績不容否定，停頓和倒退沒有出路。”10月15日上午，中共中央總書記胡錦濤作十七大報告時，開篇不久便說出這段話，語氣堅定，舉座動容。

報告以約2200字的篇幅回顧了改革開放的歷史進(jìn)程，指出：“事實雄辯地證明，改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。”

如今，改革開放站到了一個新的歷史起點上，既取得了舉世矚目的偉大成就，也面臨一系列難題和挑戰(zhàn)。正如報告中列舉的那樣，資源問題、環(huán)境問題、貧富差距問題、社會保障問題、地區(qū)發(fā)展平衡問題等等，均切實而艱巨。

近兩年，隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，對改革開放質(zhì)疑聲時有耳聞，在一些特定場合和時段還甚囂塵上。如2004年以來，圍繞國企改革、醫(yī)療、教育、住房改革及貧富差距等問題，曾展開所謂“第三次改革爭論”。 這股質(zhì)疑和否定改革開放的聲浪泛起之后，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界以及實務(wù)工作者曾發(fā)出健康而理性的聲音。而在十七大報告中，胡錦濤總書記的這段論述，排云破霧，更清晰地闡明了舉什么旗、走什么路的重大問題，在一定意義上為“第三次改革爭論”作了總結(jié)。

在此次十七大報告上，胡錦濤總書記還用專門的一章，闡述了科學(xué)發(fā)展觀理論，提綱挈領(lǐng)地指出：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。”這四個方面，全面闡述了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，切中實質(zhì)。對于這四個方面之間的內(nèi)在聯(lián)系，必須整體把握和理解。

十七大報告首先強(qiáng)調(diào)了“社會主義初級階段”的特征，指出“當(dāng)前我國發(fā)展的階段性特征，是社會主義初級階段基本國情在新世紀(jì)新階段的具體表現(xiàn)”。之所以強(qiáng)調(diào)“社會主義初級階段”這個基本國情，目的是既不妄自菲薄、自甘落后，也不脫離實際、急于求成，而是要堅持把它作為推進(jìn)改革、謀劃發(fā)展的根本依據(jù)。

因此，報告明確提出：“必須堅持把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”； 而為了“深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀”，則“要求我們繼續(xù)深化改革開放。要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，毫不動搖地堅持改革方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。要完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)各方面體制改革創(chuàng)新，加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革步伐，全面提高開放水平，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，為發(fā)展中國特色社會主義提供強(qiáng)大動力和體制保障”。

細(xì)察十七大報告中有關(guān)經(jīng)濟(jì)改革的論述，不難看出，總體上采取了堅持既定取向、鞏固已有成果、深化業(yè)已破題的改革、重點推進(jìn)難點問題的方略。同時，不失時機(jī)地在一些具體問題上提出新的目標(biāo)或論斷。

一個新的表述是，十七大報告把轉(zhuǎn)變“增長方式”改為“發(fā)展方式”。一詞之差，含義深刻。“增長”著眼于總量，而“發(fā)展”更注重經(jīng)濟(jì)與其他事業(yè)的協(xié)調(diào)性，注重“又好又快”。

與十六大報告相比，十七大報告將“提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家”作為“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”的第一方略提了出來。顯然，此舉意在為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供“第一生產(chǎn)力”基礎(chǔ)。

十七大報告對加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)也給予了格外重視。報告首次提出建設(shè)“生態(tài)文明”，第一次把環(huán)境損害成本列入決定價格的要素中。

報告不再強(qiáng)調(diào)“國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱”，而是突出“堅持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)新格局”；“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入。保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。逐步扭轉(zhuǎn)收入分配差距擴(kuò)大趨勢”。“財產(chǎn)性收入”的提出，顯示物權(quán)理念已進(jìn)入執(zhí)政黨綱領(lǐng)。

報告還提出：“要深化對社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。”

不過，制度如何演進(jìn)？如何加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，進(jìn)行財稅改革等等，目前仍沒有令人滿意的答案。十七大繼續(xù)高揚(yáng)改革的旗幟，但是改革之路依然曲折而漫長，需要在未來的歲月里堅定不移探索前行。

新聞分析之二：漸進(jìn)式政改路線圖

十七大報告第六部分以“堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治”為題，政治體制改革思路更加務(wù)實、更具操作性

□ 本刊記者常紅曉／文

政治體制改革，一直是海內(nèi)外關(guān)注的焦點，也是中國全面改革的關(guān)鍵。改革開放以來，中共每一次黨代會都對政治體制改革作出部署，國際社會也以此辨析中國改革的方向，預(yù)測中國發(fā)展的前景。

在中共十七大報告中，胡錦濤用了1800余字來闡述中國政治體制改革方略。報告第六部分以“堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治”為題，把政治體制改革作為全面改革的重要部分，改革思路更加務(wù)實、更具操作性，路線圖日漸清晰。

胡錦濤在十七大報告中指出，深化政治體制改革，“必須以保證人民當(dāng)家作主為根本”，“從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“堅持依法治國方略”，實現(xiàn)“國家各項工作的法治化”，“推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”。

近年來，隨著市場化改革的深入，國內(nèi)民眾對政治體制改革的呼聲甚高。而政治體制改革滯后，問題也日漸暴露。一些地方社會沖突有增無減，黨政干部腐敗嚴(yán)重，改革阻力日漸蓄積，對執(zhí)政黨構(gòu)成了壓力。胡錦濤的上述言論，可視為是對海內(nèi)外輿論的正式回應(yīng)。

政治體制改革是一個復(fù)雜工程，涉及方方面面。舉其要者，至少應(yīng)包括黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革、人大和政協(xié)制度改革、干部人事制度改革、政府間體制改革、行政管理體制改革、司法體制改革等。最為核心的，則是如何實現(xiàn)對權(quán)力的實質(zhì)性制約和監(jiān)督。

縱觀1978年以來歷屆黨代會，政治體制改革一直是核心詞匯。

十七大報告明確，推進(jìn)政治體制改革，首先是擴(kuò)大人民民主，實現(xiàn)決策的科學(xué)和民主化；發(fā)展基層民主，確保基層群眾依法直接管理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，監(jiān)督基層政府權(quán)力運(yùn)行。

迄今為止，人類在約束和監(jiān)督權(quán)力上，能夠依靠的惟有“民主”。所謂民主，就是要確保“人民當(dāng)家做主”，實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約，防止權(quán)力的濫用，監(jiān)督權(quán)力的行使，確保人民讓渡給政府的權(quán)力用于服務(wù)人民，而不是相反。

有一種說法認(rèn)為，中國人素質(zhì)差，不能搞民主；也有人認(rèn)為，搞民主影響社會穩(wěn)定；更有人擔(dān)心，擴(kuò)大民主會削弱執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。對上述疑慮，胡錦濤在十七大報告中明確宣示：“人民民主是社會主義的生命”，重申了執(zhí)政黨的政治追求。

十七大報告把“擴(kuò)大人民民主”和“發(fā)展基層民主”放在“民主政治建設(shè)”的前兩位。其中“城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表”，被認(rèn)為是最具實質(zhì)性的突破。

依照現(xiàn)行《中國全國人大和地方各級人大選舉法》，在全國、省級、縣級等人大代表選舉中，“農(nóng)村每一代表代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”。也就是說，四個農(nóng)民相當(dāng)于一個市民。

“選舉民主”是“民主治理”的基礎(chǔ)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)選舉權(quán)的平等，對完善人民代表大會制度，提升9億農(nóng)民在國家代議機(jī)構(gòu)中的話語權(quán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧具有重要價值。執(zhí)政黨上述建議，勢必引發(fā)對現(xiàn)行《選舉法》的修改。

從十七大報告看，黨內(nèi)民主和基層民主是發(fā)展民主的兩個重點。十七大報告提出，“要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主”，比如“擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直選范圍”、實行黨代會代表“任期制”，試行黨代表大會“常任制”，推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部“票決制”等，都具有相當(dāng)可操作性。

近年來，基層民主試驗高潮迭起：遍及全國60多萬個村莊的“村委會直選”，已經(jīng)如火如荼；突破政治陳規(guī)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”也有星火燎原之勢；在沿海一些地方，人大代表對預(yù)算的審查日趨實質(zhì)性。

十七大報告還專辟一節(jié)談到“行政管理體制改革”。報告明確提出，要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”，“加快推進(jìn)政企分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”。“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。

據(jù)記者了解，2006年9月，中央有關(guān)部門在國家行政學(xué)院召開省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“深化行政管理體制改革”專題研討班。在此次研討班上，已就政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府、改革行政審批、強(qiáng)化“問責(zé)制”、實行政府績效評估等相關(guān)文件草稿廣泛征求意見。

十七大報告的上述表述，無疑為未來的行政管理體制和中央機(jī)構(gòu)改革留下無限遐想。

最后，十七大報告把政治體制改革定位于“對權(quán)力的制約和監(jiān)督”。這可謂是抓住了問題的核心。報告明確提出，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”；要“重點加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督”，同時強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用”。

政治學(xué)者分析，政治體制改革作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要高度的政治智慧。首先要明確改革的總體目標(biāo)和藍(lán)圖，并在全面認(rèn)識改革緊迫性的前提下，周密設(shè)計、先行試點、分步推進(jìn)。惟愿十七大之后，中國的政治體制改革能夠按照部署扎實前行，走出一條中國漸進(jìn)式政改之路。

新聞分析之三：“依法治國”突破瓶頸

由于“民主法制建設(shè)與擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)”，十七大之后的中國法治之路，不是法治本身的突破，而是對這個瓶頸的突破

□ 本刊記者段宏慶／文

中共十七大中報告提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”。這是“依法治國”自1997年首次寫入中共十五大報告、2002年中共十六大報告中被繼續(xù)強(qiáng)調(diào)之后，連續(xù)第三次進(jìn)入中共最高綱領(lǐng)性文件。

1997年，中共十五大開創(chuàng)性地提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。在十五大報告的基礎(chǔ)上，十六大報告對落實“依法治國”提出一些系統(tǒng)、完善的措施，如立法方面，“到2010年形成中國特色社會主義法律體系”。此外，十六大報告將十五大提出的“司法改革”推進(jìn)到更深層次的“司法體制改革”，“體制”二字的增加，意味著最高權(quán)力層開始關(guān)注司法在政治體制中的權(quán)力配置，而不僅僅是現(xiàn)有司法制度的技術(shù)完善。

此次十七大報告對于“依法治國”的文字論述，主要在于繼承、發(fā)揚(yáng)上述兩份報告的精神，開創(chuàng)性的提法似乎不多，但其中一些細(xì)節(jié)耐人尋味。

如此次報告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“完善中國特色社會主義法律體系”，進(jìn)一步明確要“科學(xué)立法、民主立法”；提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。報告中還三次談到“權(quán)威”：一是“加強(qiáng)憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”；二是“建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”；三是“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威”。

這些細(xì)節(jié)，正反映了中國民主法制建設(shè)逐步走向成熟的過程。從人類歷史經(jīng)驗來看，法治的建立與完善在任何國家都不是一蹴而就的，需要長期的堅持和探索。十七大報告在總結(jié)過去的經(jīng)驗時指出，“中國特色社會主義法律體系基本形成，依法治國基本方略切實貫徹，行政管理體制、司法體制改革不斷深化”，但關(guān)鍵問題是，“民主法制建設(shè)與擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)”。

法制建設(shè)同擴(kuò)大民主不完全適應(yīng)，一方面表現(xiàn)為一些同實現(xiàn)民主權(quán)利直接相關(guān)的法律還有待修改或制定，如此次十七大報告建議“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，這顯然需要通過修改《選舉法》來完成；此外，十七大報告提出要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，與此息息相關(guān)的《新聞出版法》顯然亟待列入議事日程。

另一方面，立法、執(zhí)法、司法離民主性的要求也有差距。如中國自1949年以來，已經(jīng)制定出臺600余部法律，其中現(xiàn)行有效的400余部，但只有總計不到20部法律在立法過程中對社會公開立法草案，并廣泛征求全民意見。司法公開的落實也有待加強(qiáng)，很多重大案件，無論是庭審的旁聽制度還是宣判后的判決書公開制度，還沒有真正被貫徹。

法制建設(shè)同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求不完全適應(yīng)，表現(xiàn)為與市場經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律的制定還需要加強(qiáng)。如《反壟斷法》在今年8月通過出臺，將從2008年8月1日開始實施。這部法律對于規(guī)范市場行為、打破行政壟斷具有重大意義，但其實施前景并不讓人樂觀。《物權(quán)法》已經(jīng)于10月1日正式實施，由于相關(guān)輔助立法和配套措施沒有跟上，目前在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、國有資產(chǎn)保護(hù)、土地征用和房屋拆遷等問題上并無作為。此外，在具體司法、執(zhí)法活動中，權(quán)力部門干預(yù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象依然存在，司法不公對市場主體造成損害時有發(fā)生。

以上問題，正是實現(xiàn)“依法治國”的現(xiàn)實瓶頸。十七大之后的中國法治之路，不是法治本身的突破，而是對這個瓶頸期的突破。顯然，“科學(xué)立法、民主立法”，正是對前述問題中立法公開性不足的矯正；而“深化司法體制改革”，尤其是“優(yōu)化司法職權(quán)配置”，“保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，更是意義深遠(yuǎn)。

建設(shè)法治國家，一個必不可少的條件是發(fā)揮司法的作用。但在過去十年，司法改革主要由司法機(jī)關(guān)自我主導(dǎo)，一旦遇到體制上的障礙便無法深入。強(qiáng)調(diào)“司法公正”，卻不說“司法獨(dú)立”；強(qiáng)調(diào)“司法效率”，卻鮮提“司法監(jiān)督”。十年來的司法改革實踐經(jīng)驗已經(jīng)表明，如果只停留在對現(xiàn)行司法制度的修修補(bǔ)補(bǔ)，“依法治國”難以取得實質(zhì)性突破。

當(dāng)然，造成這些問題的關(guān)鍵不在司法機(jī)關(guān)自身，核心問題是體制障礙。因此，此次中共十七大報告提出“深化司法體制改革”具有重大意義。

依法治國，一個核心問題是法治的信仰問題。是“人治”還是“法治”，關(guān)鍵就看決策的最終權(quán)威在“人”還是在“法”。十七大報告三次突出法的權(quán)威，尤其是“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威”，表明了中共實施法治的決心。在很大程度上，這樣的表述也是對“依法執(zhí)政”的進(jìn)一步明確。

新聞分析之四：財政改革告別“自我革命”

提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，意味著中國公共財政體系的改革進(jìn)程，從此前政府自身的制度建設(shè)、管理創(chuàng)新和技術(shù)準(zhǔn)備，開始向滿足公眾對基本公共服務(wù)的需求延伸

□ 本刊記者王長勇／文

未來公共財政體系改革的進(jìn)展和效果，將不再是專家與官員才能談?wù)摰脑掝}。十七大報告提出，完善公共財政體系，將以“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”為主要目標(biāo)。

所謂公共服務(wù)均等化，即政府要為不同區(qū)域的社會公眾提供基本的公共物品和服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、文化、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會保障、社會治安等。在這些領(lǐng)域，政府應(yīng)滿足人們的基本需求，盡可能使公眾享有同樣的權(quán)利。

1998年，中國首次提出要建立公共財政體制。一系列改革隨即展開，如部門預(yù)算改革、實行單一賬戶的國庫集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府集中采購等。

這一系列改革措施，其實均是為實施公共財政所做的制度、管理和技術(shù)準(zhǔn)備，意在改善財政收支管理的法制化、規(guī)范化和透明度。

這段時間的公共財政改革，主要在各級政府內(nèi)部進(jìn)行。雖進(jìn)行得轟轟烈烈，但對普通百姓而言，他們對看病難、就學(xué)難和就業(yè)難等體會更深。且改革期間政府預(yù)算審計的問題“屢審屢犯”，改革的成效引來公眾質(zhì)疑。

專家認(rèn)為，這種主要以加強(qiáng)對預(yù)算的行政內(nèi)部控制為目標(biāo)的改革，是政府自身的“自我革命”。而公共預(yù)算改革僅有“自我革命”是不夠的。公眾對預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的改革亟需推進(jìn)。

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，已為理論界和政府之共識。然而，中國改革近30年，政府遲遲未對“基本公共服務(wù)均等化”做出承諾。如今，這句話寫進(jìn)了十七大報告，意義自然非同尋常。

其實，“基本公共服務(wù)均等化”不是一個新概念。2001年，財政部官員在一次回答記者相關(guān)提問時表態(tài)說：“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個長遠(yuǎn)目標(biāo)，中國近期還不具備實現(xiàn)這一目標(biāo)的條件。”政府對此態(tài)度異常謹(jǐn)慎，其顧慮是源于財政能力。

對此，有數(shù)字可為證據(jù)——2001年，全國財政收入1.6萬億元，中央財政總收入才0.9萬億元。

不過，到了2006年，全國財政收入為3.9萬億元，中央財政收入為2.1萬億元。五年間增長兩倍多，財政收入的大幅增長增強(qiáng)了政府的信心。

此外，如財政部官員說，“公共政策對起點的公平關(guān)注不夠，各方面改革不到位引發(fā)過程的不公平。人民群眾接受效率優(yōu)先形成的結(jié)果不均等，對公共管理‘錯位’和‘越位’造成的起點和過程的不公平深為不滿。進(jìn)一步地，起點和過程的不公平是結(jié)果不公平的重要原因”。來自社會公眾的對于公共服務(wù)要求的壓力，也促使公共財政體系改革從政府內(nèi)部的制度完善，轉(zhuǎn)向以滿足公眾對公共服務(wù)的需求為重心。

到了2006年10月，中共中央十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”；其目標(biāo)是“基本公共服務(wù)體系更加完備”，重心仍然是公共財政治理的完善。

如今，十七大報告提出，要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。這意味著，中國公共財政體系的改革進(jìn)程，已經(jīng)從此前政府自身的制度建設(shè)、管理創(chuàng)新和技術(shù)準(zhǔn)備，開始向滿足公眾對基本公共服務(wù)的需求延伸。

“這是十七大報告的一個亮點。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日認(rèn)為，中央明確提出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)有重大意義，比如西部地區(qū)面臨環(huán)境壓力，許多地方不能以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重心。西部大開發(fā)就不能沿用東部發(fā)展的模式。承諾為這些地區(qū)的公眾提供均等化的基本公共服務(wù)，為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和建立和諧社會提供了制度保證。

十七大報告不僅提出了目標(biāo)，而且明確了實現(xiàn)這一目標(biāo)的手段，如“提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例”。此外，報告提出“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”，即不僅依靠轉(zhuǎn)移支付制度，還要建立資源補(bǔ)償機(jī)制，作為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)的補(bǔ)充。

中國人民大學(xué)財金學(xué)院陳共教授還認(rèn)為，在財稅領(lǐng)域，中國環(huán)境稅收嚴(yán)重缺失，“目前僅僅有一些措施，沒有一個完整的環(huán)境稅收制度。”這一表述，也意味著中國環(huán)境稅收制度的建立將大大加快。

新聞分析之五：金融超越政策工具

對金融的認(rèn)識，從一種服務(wù)性質(zhì)的工具，上升到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，既是全面建設(shè)小康社會發(fā)展戰(zhàn)略走到一定階段的必然轉(zhuǎn)折，也是社會建設(shè)走向以改善民生為重點的必然轉(zhuǎn)折，更是中國經(jīng)濟(jì)真正實現(xiàn)現(xiàn)代化并融入世界主流經(jīng)濟(jì)的必然轉(zhuǎn)折

□ 本刊研究員 陸磊／文

從中共十六大到十七大，我們對金融的認(rèn)識從一種服務(wù)性質(zhì)的工具，上升到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，既是全面建設(shè)小康社會發(fā)展戰(zhàn)略走到一定階段的必然轉(zhuǎn)折，也是社會建設(shè)走向以改善民生為重點的必然轉(zhuǎn)折，更是中國經(jīng)濟(jì)真正實現(xiàn)現(xiàn)代化并融入世界主流經(jīng)濟(jì)的必然轉(zhuǎn)折。

長期以來，對于一個勞動力豐裕而資本相對稀缺的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體而言，金融更多地體現(xiàn)為政策傾斜的工具——所謂有限的資金必須用在刀刃上。由此，我們可以觀察到金融的一系列工具特點：一是金融資源的配置主體是政府部門或國有金融機(jī)構(gòu)，金融部門是執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的工具，因此造成金融部門很難真正獨(dú)立于財政，金融的市場性資源配置功能亦很難得到發(fā)揮；二是我們習(xí)慣直接的信貸和融資管理，金融業(yè)直接成為調(diào)控經(jīng)濟(jì)周期的工具，而非政策調(diào)控的對象；三是在金融資源主要集中于國家、資源配置更多地體現(xiàn)政策傾斜的前提下，金融投入往往體現(xiàn)為補(bǔ)貼，社會信用狀況低下成為必然現(xiàn)象，于是在五年前的中共十六大報告中，專門提出“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的社會信用體系”。相反，在以人為本、建設(shè)和諧社會的發(fā)展思路下，金融資源配置權(quán)必然向下傾斜，金融業(yè)逐步演變?yōu)橐嘏渲玫氖袌龆钦吖ぞ摺?/p>

第一，以改善民生為重點的社會建設(shè)，要求金融逐步成為要素的配置市場。十六大報告曾提出，要“正確處理虛擬經(jīng)濟(jì)和實體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系”，金融盡管“是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”（鄧小平語），但仍然屬于虛擬經(jīng)濟(jì)的范疇。但是，十七大報告提出“健全勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度”，已經(jīng)把資本作為與勞動、技術(shù)和管理并列的生產(chǎn)要素；并提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，實際上承認(rèn)了資本的自主和自發(fā)配置性質(zhì)，通過優(yōu)化資本配置獲得財產(chǎn)性收入是發(fā)展的方向。

正因為如此，資本才能根據(jù)收入的需要而非行政導(dǎo)向的需要，進(jìn)行市場化配置，資金使用才可能面臨真正還本付息的硬約束——資金使用者不再是政策傾斜和照顧的對象，而是經(jīng)過市場選擇和淘汰后的優(yōu)勝者，整體社會信用狀況的好轉(zhuǎn)，在市場紀(jì)律的約束下必將得以實現(xiàn)。

第二，直接融資的迅猛發(fā)展，要求金融宏觀調(diào)控更具間接性質(zhì)。在銀行占主體的間接融資格局下，銀行很容易成為政策干預(yù)的工具，其結(jié)果往往是各種善意或非善意行政干預(yù)所導(dǎo)致的不良資產(chǎn)累積問題。比如，十六大報告中提出，為了推動西部地區(qū)發(fā)展，“國家要在投資項目、稅收政策和財政轉(zhuǎn)移支付等方面加大對西部地區(qū)的支持，逐步建立長期穩(wěn)定的西部開發(fā)資金渠道”，善意與正確的產(chǎn)業(yè)政策卻未必能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)和金融的良性互動。

相反，十七大報告提出“推進(jìn)金融體制改革，發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系”，“優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，多渠道提高直接融資比重”；其潛移默化的演變在于，一方面，金融不再是國家直接控制或影響的要素配置工具，而是資金需求者和供給者談判和交易的場所；另一方面，金融宏觀調(diào)控必須立足于金融要素的所有者對風(fēng)險和收益的衡量，要素配置的最終流向更多地由市場，而非政府決定。

第三，金融全球化和中國的崛起，必然要求中國建立一個開放型、市場化的金融體系。從十六大報告到十七大報告，我們可以清晰地看到一條從利率市場化改革到匯率形成機(jī)制的完善的要素價格體制改革主線；金融資源配置已經(jīng)不再主要局限于體內(nèi)循環(huán)，而是更多地體現(xiàn)為國內(nèi)外投資者對不同經(jīng)濟(jì)體之間的相對收益率預(yù)期。由此，“完善人民幣匯率形成機(jī)制，逐步實現(xiàn)資本項目可兌換”寫進(jìn)了十七大報告。

新聞分析之六：布局“社會建設(shè)”

以關(guān)注民生為核心的福利制度的重新構(gòu)建能否真正成功，最終取決于我國政治體制改革成敗。近期內(nèi)這些政策能否發(fā)揮成效，則要看政府和市場各自的責(zé)任能否真正明晰

□ 本刊記者任波／文

福利，在中國確立市場化取向的改革方向后，是一個逐漸淡出大多數(shù)人生活的字眼，如福利分房、單位福利，等等。但在中共十七大報告中，以福利制度重新構(gòu)建和以社會福利的普及化為宗旨的“社會建設(shè)”，成為著墨頗多的一個部分。

這部分內(nèi)容被冠以“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”的醒目標(biāo)題，提出的目標(biāo)是：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。”

在以往的黨代會報告中，民生問題總是作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的附屬品，一筆帶過或者只作簡要論述。此次有關(guān)內(nèi)容獨(dú)立成篇，闡述得豐富而具體，涉及教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療制度等多個方面，并首次與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等三方面內(nèi)容一道，組成了“四位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局。

在不少觀察家看來，這體現(xiàn)了決策者對“民生”問題日益重視，符合科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的要求。改革開放二十余年以來，這對應(yīng)著執(zhí)政黨在微觀經(jīng)濟(jì)政策方面一輪全面而重大的調(diào)整。

調(diào)整并非毫無征兆。近年來，各項社會保險覆蓋面擴(kuò)大、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度試點大范圍展開、廉租房制度普遍建立、機(jī)關(guān)事業(yè)單位普調(diào)工資、企事業(yè)單位離退休人員調(diào)整待遇、積極就業(yè)政策持續(xù)推行、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋面不斷擴(kuò)大，等等， 一系列以政府參與市場為特征的干預(yù)行為，為政策的全面調(diào)整提供了較為扎實的鋪墊。

總體觀之，“公共性、公平性和公益性”是這一輪福利政策重構(gòu)的主題詞。為達(dá)成這一宗旨，需要政府承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

政府的職責(zé)當(dāng)中，教育問題被列在首位。報告提出了“建設(shè)人力資源強(qiáng)國”的目標(biāo)，尤其強(qiáng)調(diào)，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。這樣的表述前所未有。事實上，教育的發(fā)展是實現(xiàn)人力資本積累最為重要的手段，而人力資本的積累恰恰是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)勁動力。然而，我國政府對教育投入長期不足，教育機(jī)會的公平恰恰是自由競爭的市場機(jī)制力所不逮之處。

鑒于此，報告明確表示要擴(kuò)大教育供給，指出要堅持教育公益性質(zhì)，加大財政對教育投入，規(guī)范教育收費(fèi)，扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育，健全學(xué)生資助制度，保障經(jīng)濟(jì)困難家庭、進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育。

對于醫(yī)改模式的表述，也體現(xiàn)了上述特征。報告表示，要“建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平”，其前提是“堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)”，而基本醫(yī)療制度則包括“覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系”等四大支柱。

是否要堅持和如何堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，始終是不同觀點之間爭論的焦點。公共衛(wèi)生和醫(yī)療由于其外部性和信息不對稱特征，不能任由市場配置資源，而需要政府干預(yù)和介入，對此各方面已無異議。理論界爭論的實質(zhì)其實在于，政府要在多大程度上承擔(dān)責(zé)任，以及如何承擔(dān)。

報告提出“強(qiáng)化政府責(zé)任和投入”。但對于市場和政府之間的責(zé)任邊界如何厘定，市場化改革的方向如何繼續(xù)，在新的市場格局上如何實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)的公益性，報告的表述仍然留有巨大的想像空間。

收入分配政策調(diào)整，則更體現(xiàn)執(zhí)政黨向社會公平傾斜的思路。十七大報告用了兩個段落的篇幅細(xì)致闡述“深化收入分配制度的改革，增加城鄉(xiāng)居民收入”，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法首次淡出。

事實上，中共十一大以來，“讓少數(shù)人先富裕起來”，長期成為貫穿中國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。與此相呼應(yīng)，1984年，中共十二屆三中全會《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》批評了“平均主義”思想，成為我國分配領(lǐng)域改革的一個重要里程碑。

此后，“效率優(yōu)先，兼顧公平”、“允許和鼓勵一部分人通過誠實勞動和合法經(jīng)營先富起來”等提法，成為決策層的主導(dǎo)思想。如十三大報告指出，要“在促進(jìn)效率提高的前提下體現(xiàn)社會公平”；十五大報告指出，“堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，有利于優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會穩(wěn)定”；十六大報告則除了再次重申“效率優(yōu)先，兼顧公平”，還提出“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的原則。

相對于以往的提法，十七大報告中“公平”二字被置于相當(dāng)顯著的位置。報告指出：“要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。”

從市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程來看，由政府來主導(dǎo)“公共性、公平性和公益性”，至少有賴于完善的公共財政體系作為保障。而公共財政體系的真正基礎(chǔ)是建立在民主制度之上的民意表達(dá)，并非少數(shù)人的數(shù)字游戲。因此，以關(guān)注民生為核心的福利制度的重新構(gòu)建能否真正成功，最終取決于我國政治體制改革的成敗。 近期內(nèi)，這些政策能否發(fā)揮成效，則要看政府和市場各自的責(zé)任能否真正明晰。