農(nóng)村金融再開放

農(nóng)村金融改革能否復(fù)制城市金融改革的路徑？商業(yè)資本的趨利性如何與支農(nóng)政策相協(xié)調(diào)；各地農(nóng)信社的歷史包袱如何化解？凡此種種，均有待于實(shí)踐考驗(yàn)

農(nóng)村金融的新一輪開放正在拉開序幕。繼國有商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行之后，農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行已成為國內(nèi)外金融資本追逐的熱點(diǎn)。

10月23日，銀監(jiān)會召開電視電話工作會議，部署新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大試點(diǎn)工作。此前，經(jīng)國務(wù)院同意，銀監(jiān)會將農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入試點(diǎn)范圍，從現(xiàn)在的6個省（區(qū)）擴(kuò)大到全部31個省（區(qū)、市）。

“在充分發(fā)揮政策性金融作用基礎(chǔ)上，并視城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換程度，逐步過渡到主要依靠商業(yè)化、市場化方式解決農(nóng)村金融問題，這是發(fā)揮好金融支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)功能作用的合理路徑。”銀監(jiān)會合作金融部主任臧景范在接受《財經(jīng)》記者專訪時稱，農(nóng)村金融市場開放準(zhǔn)入只是改革的步驟之一，“只要不改變這些機(jī)構(gòu)的支農(nóng)性質(zhì)，任何資本都可以進(jìn)入農(nóng)村金融市場。”

受到銀監(jiān)會鼓勵，目前已有多家完成改制的農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行引入了外資戰(zhàn)略投資者。據(jù)悉，交通銀行、民生銀行、招商銀行，以及平安保險、中國人壽等國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)，均對農(nóng)村金融市場躍躍欲試，并已開始洽談入股或收購地方農(nóng)信社事宜。

以投資主體多元化為動力的股份制改造，此前兩年多間成功推動了中國城市金融改革，令國有商業(yè)銀行在內(nèi)的各類金融機(jī)構(gòu)改善公司治理，獲得了市場認(rèn)可。

隨之而來的問題是，中國農(nóng)村金融改革能否復(fù)制城市金融改革的路徑？商業(yè)化的組織結(jié)構(gòu)如何應(yīng)對特殊的農(nóng)村金融生態(tài)；商業(yè)資本的趨利性如何與支農(nóng)政策相協(xié)調(diào)；各地農(nóng)信社的歷史包袱如何化解？凡此種種，均有待于實(shí)踐考驗(yàn)。

打開收購門

長期以來，作為國內(nèi)農(nóng)村金融主力的農(nóng)村信用社，并沒有依照合作制來經(jīng)營，而是成為典型的“民有官辦”機(jī)構(gòu)。由于“內(nèi)部人控制”和地方政府的外部干預(yù)，經(jīng)營損失嚴(yán)重，國家支農(nóng)政策亦難以落實(shí)。

2003年以來，人民銀行通過“花錢買機(jī)制”的方式，以1600億元央行票據(jù)為代價，促進(jìn)農(nóng)信社經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變。至今這筆央票已基本兌付完畢，但農(nóng)信社的不良貸款比例依然高企，機(jī)制轉(zhuǎn)換成效難顯。

“目前我們確定的改革方向就是市場化的商業(yè)可持續(xù)原則，逐步打造公司治理有效的、以股份制為基礎(chǔ)的銀行機(jī)構(gòu)。”臧景范介紹，自2006年初銀監(jiān)會就已確定，將按區(qū)別對待、整體推進(jìn)、梯次達(dá)標(biāo)的方式，用五到十年，把現(xiàn)有農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)建設(shè)成現(xiàn)代金融企業(yè)。

現(xiàn)有政策表明，銀監(jiān)會在推動農(nóng)信社市場化改革的同時，從著力解決農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低，金融供給不足，競爭不充分等問題，在農(nóng)村地區(qū)引入新型市場主體，大力培育適合“三農(nóng)”特點(diǎn)的各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。去年12月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，開放了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場。

其中，縣（市）級村鎮(zhèn)銀行，注冊資本門檻為人民幣300萬元；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級村鎮(zhèn)銀行，注冊資本不得低于人民幣100萬元；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級信用合作組織，注冊資本不得低于30萬元；在行政村的信用合作組織，其注冊資本不得低于10萬元；而商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行設(shè)立的專營貸款業(yè)務(wù)的全資子公司，其注冊資本不得低于人民幣50萬元。

在引入競爭主體的同時，監(jiān)管當(dāng)局亦采用市場化模式推動農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革。此前，按照建立商業(yè)可持續(xù)的原則，銀監(jiān)會已經(jīng)批準(zhǔn)成立了15家農(nóng)村商業(yè)銀行和100多家農(nóng)村合作銀行，最近還將批準(zhǔn)設(shè)立重慶市農(nóng)村商業(yè)銀行和寧夏農(nóng)村合作銀行，而張家港市農(nóng)村商業(yè)銀行也即將登陸資本市場。

“對于已經(jīng)改制的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，我們都鼓勵引進(jìn)戰(zhàn)略投資者或財務(wù)投資者。”臧景范稱，截至目前，已經(jīng)有荷蘭合作銀行入股杭州農(nóng)村聯(lián)合銀行、澳新銀行入股上海農(nóng)商行和IFC入股天津?yàn)I海農(nóng)合行等案例。

事實(shí)上，農(nóng)信社的開放不僅面對外資，更歡迎各路社會資本。“只要不改變這些機(jī)構(gòu)的支農(nóng)性質(zhì)，要把農(nóng)村金融市場打開，使它變成一個真正市場化的金融市場。在上述前提下，任何資本都可以進(jìn)入農(nóng)村金融市場。”臧景范說。

這一政策很快得到了市場的積極反饋。臧景范告訴《財經(jīng)》記者，交通銀行、民生銀行、招商銀行，以及平安保險和中國人壽都紛紛和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)接觸，洽談入股或收購農(nóng)信社事宜。由于監(jiān)管部門的開放態(tài)度，上述收購很可能取得成功，但是臧景范沒有透露更進(jìn)一步的情況。

剝離不良資產(chǎn)、注資、增資擴(kuò)股、溢價引進(jìn)投資者——這一金融改革模式被成功地應(yīng)用于國有商業(yè)銀行改革和股份制、城商行的改革之中；現(xiàn)在，這一模式也將被農(nóng)信社所借鑒。

長期以來，如何協(xié)調(diào)商業(yè)盈利動機(jī)和滿足農(nóng)村融資需求之間的矛盾，是農(nóng)村金融的主要矛盾。事實(shí)上，此前亦有金融機(jī)構(gòu)收購農(nóng)信社，但將資金用于城市建設(shè)，因而受到了監(jiān)管部門的警告。

網(wǎng)絡(luò)價值發(fā)現(xiàn)，被認(rèn)為是支持農(nóng)村金融市場主體多元化的核心商業(yè)邏輯。銀監(jiān)會主席劉明康此前接受《財經(jīng)》記者專訪時表示，國內(nèi)銀行業(yè)未能充分認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)價值，是不熟悉現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的表現(xiàn)。他舉例說，郵政儲蓄銀行正在極力開拓這一網(wǎng)絡(luò)，如果能在全國郵政系統(tǒng)7.2萬個網(wǎng)點(diǎn)都實(shí)現(xiàn)金融功能，將成為中國最大的商業(yè)銀行。

招商銀行等股份制銀行參與農(nóng)村金融的熱情，正是來源于對農(nóng)村市場網(wǎng)絡(luò)的渴望。而對于中國人壽等保險機(jī)構(gòu)，農(nóng)村市場的重要性已然凸現(xiàn)出來。與此同時，城商行上市帶來的財富效應(yīng)亦吸引了相當(dāng)多的財務(wù)投資者的注意。

做實(shí)省聯(lián)社

“無論農(nóng)信社怎么改革、選擇何種模式，關(guān)鍵在治理結(jié)構(gòu)是否完善。”中國人民銀行金融穩(wěn)定局的一位官員認(rèn)為，農(nóng)信社的管理體制改革迫在眉睫。

2003年以來的農(nóng)信社改革中，各地基層信用社入股組建了省級聯(lián)社，后者被賦予對出資人的行政和行業(yè)管理職能。當(dāng)時的監(jiān)管思路，是要以地方政府的力量來推動農(nóng)信社改革。但這一管理體制影響了基層機(jī)構(gòu)的經(jīng)營靈活性，亦加大了外部干預(yù)的負(fù)面效果，在具體實(shí)踐中，省聯(lián)社的行政管理和基層社公司管理之間的沖突日益顯現(xiàn)。

“信用社改革到目前為止，財務(wù)重組完成得很好，但公司治理改革并沒有完成。要么是內(nèi)部人控制，要么是省聯(lián)社控制。管理層甚至不知道該對誰負(fù)責(zé)，省聯(lián)社不是其股東，但可以對其貸款規(guī)模審批，甚至進(jìn)行人事安排，但又不對經(jīng)營業(yè)績負(fù)責(zé)。這樣的結(jié)果就是改革不徹底。”花旗銀行中國區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高如是評價。

“省聯(lián)社模式在初期有其存在的必要，但接下來一定要進(jìn)行改革。”江蘇銀監(jiān)局局長周忠明說，江蘇正是首批農(nóng)信社試點(diǎn)省份之一。

在此前關(guān)于農(nóng)信社結(jié)構(gòu)的討論中，法國農(nóng)業(yè)信貸銀行（下稱法農(nóng)貸，參見《財經(jīng)》2007年第15期報道“法農(nóng)貸樣板”）的模式頗受監(jiān)管者推崇。

在法農(nóng)貸模式中，570萬名社員入股組成了2599家基層地方信用社，職責(zé)為吸收和管理活期存款及儲蓄資金，推銷中央機(jī)構(gòu)發(fā)行的庫券。在此基礎(chǔ)上，2599家基層地方信用社出資成立了43家區(qū)域銀行，持有其大部分股權(quán)，擁有43家區(qū)域銀行的全部表決權(quán)。區(qū)域銀行在法農(nóng)貸的領(lǐng)導(dǎo)下，在人、財、物等方面有較大的自主權(quán)。與此同時，區(qū)域銀行又控制著法農(nóng)貸的股權(quán)。

依靠這種自下而上的股權(quán)結(jié)構(gòu)，法農(nóng)貸實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，而基層信用社則通過股權(quán)代表，在董事會層面逐級體現(xiàn)其主張和利益訴求。

“法農(nóng)貸模式是個很可參照的樣板，但關(guān)鍵是能否如法農(nóng)貸那樣，確保廣泛的最基層農(nóng)信社是面向農(nóng)戶的，即其經(jīng)營是貼近農(nóng)戶的，這一點(diǎn)很重要，我們的信用社能否做到這一點(diǎn)？”廣東金融學(xué)院教授陸磊稱。

在銀監(jiān)會的設(shè)想中，中國農(nóng)信社的結(jié)構(gòu)將改革為自上而下的“省－縣聯(lián)社”模式。

臧景范介紹，醞釀中的改革模式之一，就是在省聯(lián)社的層面吸收各類資本，將其做實(shí)為企業(yè)法人銀行，然后由省聯(lián)社出資參股或控股轄區(qū)內(nèi)的各家縣聯(lián)社。

據(jù)稱，這一結(jié)構(gòu)將“以資本為紐帶，用股權(quán)來說話”，并非自下而上控股管理的二級法人結(jié)構(gòu)。縣聯(lián)社作為獨(dú)立法人，將貼近農(nóng)民具有更大的經(jīng)營自主權(quán)。而省聯(lián)社通過參股進(jìn)行監(jiān)督管理，并實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，避免因資金有限造成優(yōu)質(zhì)大戶流失等問題。此外，省聯(lián)社還將承擔(dān)品牌維護(hù)、資金清算、IT系統(tǒng)等服務(wù)功能。

“省-縣聯(lián)社”模式的出臺，得益于銀監(jiān)會對農(nóng)信社統(tǒng)一法人的改革。農(nóng)信社改革伊始，銀監(jiān)會建議農(nóng)信社實(shí)行以縣為單位的統(tǒng)一法人管理。到現(xiàn)在為止，已經(jīng)有1715個縣成立了縣聯(lián)社，農(nóng)信社的總數(shù)量也由3萬多家下降到10048家。

上述改革模式亦已在江蘇開始實(shí)踐。周忠明告訴《財經(jīng)》記者，江蘇省聯(lián)社正在向股份制的農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。現(xiàn)已通過向社會募集股本金，參股或控股縣以下的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，以股東身份參與農(nóng)信社的公司治理；另外，江蘇省聯(lián)社還以市場為紐帶，面向農(nóng)信社、農(nóng)村商業(yè)銀行和合作銀行提供結(jié)算、銀行卡、產(chǎn)品開發(fā)等跨社區(qū)金融服務(wù)。

“農(nóng)信社的發(fā)展模式可以有很多種，但最重要的是不要由政府自上而下地替農(nóng)信社進(jìn)行選擇，來一刀切或者幾刀切，而是要以農(nóng)信社為主體推進(jìn)改革，因勢利導(dǎo)地讓農(nóng)信社的股東主張自身的權(quán)利，只有這樣才能避免體制復(fù)歸。”世界銀行高級金融專家王君強(qiáng)調(diào)。

新農(nóng)村金融

在農(nóng)信社商業(yè)化改革的同時，銀監(jiān)會試圖將信用合作制的使命賦予新型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

在銀監(jiān)會看來，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，將解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率和金融供給不足、競爭不充分的問題。

“村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的設(shè)立是為了將城市資金引入農(nóng)村，同時，農(nóng)村資金互助社的設(shè)立也是為了重建信用合作制。”臧景范認(rèn)為，任何一個國家都有合作制經(jīng)濟(jì)，“因?yàn)樵谪毨А⑵h(yuǎn)農(nóng)村無法設(shè)立商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)，從財務(wù)上是不合算的，不可持續(xù)的。需要有真正意義上的合作制金融機(jī)構(gòu)。”

這三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)甫一成立，就表現(xiàn)搶眼。今年3月掛牌成立至今，在半年多的時間里，6個試點(diǎn)省（區(qū)）共核準(zhǔn)23家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開業(yè)。其中，村鎮(zhèn)銀行11家，貸款公司4家，農(nóng)村資金互助社8家。三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計發(fā)放貸款22008.43萬元。也許正是這些業(yè)績的支持，讓銀監(jiān)會將這三類金融機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)推廣至全國31個省份。

“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作范圍擴(kuò)大到全部31個省區(qū)市，但還是試點(diǎn)。”臧景范稱，這與全面推廣的涵義不同。“實(shí)際上我們很審慎。初期每個省市區(qū)只允許選擇一兩個機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，試點(diǎn)以后再根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆?wù)和競爭的充分性進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇，取得經(jīng)驗(yàn)以后才能逐步推開的。”

不僅如此，在試點(diǎn)擴(kuò)大的同時，銀監(jiān)會亦強(qiáng)調(diào)進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管。這包括試點(diǎn)數(shù)量一定要和當(dāng)?shù)氐男庞铆h(huán)境、客觀實(shí)際需要、監(jiān)管能力這三個方面相匹配，保證設(shè)立的機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健運(yùn)營。

據(jù)介紹，目前對三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管包括五個方面：

一是差別監(jiān)管（遞進(jìn)式監(jiān)管），根據(jù)資本充足率、不良貸款率、貸款關(guān)聯(lián)度和集中度等監(jiān)管指標(biāo)對金融機(jī)構(gòu)實(shí)行區(qū)別對待。二是可持續(xù)監(jiān)管。在監(jiān)管流程上，分為非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、風(fēng)險處置和市場退出四個部分，在時間上是連續(xù)的，不能有空白。三是并表監(jiān)管。主要針對貸款公司，對貸款公司的各項指標(biāo)與發(fā)起金融機(jī)構(gòu)并表監(jiān)管。四是協(xié)調(diào)監(jiān)管。這三類機(jī)構(gòu)設(shè)在縣及縣以下，機(jī)構(gòu)小鏈條長，需要當(dāng)?shù)卣椭薪闄C(jī)構(gòu)等有關(guān)方面配合進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管。五是要充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)公司治理和機(jī)構(gòu)內(nèi)部自律。

據(jù)稱，三類新型金融機(jī)構(gòu)將獲得包括財政政策、稅收政策、貨幣政策等方面的支持，而這已獲得各相關(guān)部門的原則認(rèn)可。臧景范希望，三類新型金融機(jī)構(gòu)能享受農(nóng)信社同等待遇，同時對困難地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂諟p免等。“和農(nóng)信社保持一致就可以了，因?yàn)檗r(nóng)信社問題雖然解決了一部分，包袱還是很重。”

誰解農(nóng)信社包袱？

農(nóng)村金融改革并不能只著眼于未來，它仍然背負(fù)著一個沉重的歷史。雖然2003年后央行票據(jù)已然置換了農(nóng)信社系統(tǒng)1600億元的不良資產(chǎn)，但在實(shí)施五級分類之后，農(nóng)信社的不良資產(chǎn)迅速披露為6000億元左右。

對此，臧景范稱，今年前九個月，依靠自身的發(fā)展和消化，農(nóng)信社不良貸款已下降756億元，不良貸款率下降7.3％，占比下降到26％左右，預(yù)計今年年末不良資產(chǎn)總量將下降1000億元左右。

在監(jiān)管層看來，溢價發(fā)行是另一條出路。如天津?yàn)I海農(nóng)合行和重慶農(nóng)商行通過溢價增發(fā)，用溢價部分沖銷了不良資產(chǎn)，其中重慶通過溢價發(fā)行一次性解決了24億元的不良資產(chǎn)。

其次，依靠政策扶持。由于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，以及部分客觀原因造成的政策性的不良貸款，監(jiān)管部門希望能對這些農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)予以最后一次政策支持。《財經(jīng)》記者多方了解到，這部分涉及金額在2000億-3000億元之間，相關(guān)的內(nèi)容已經(jīng)上報國務(wù)院。

除對歷史包袱進(jìn)行化解，監(jiān)管部門還密切關(guān)注新發(fā)貸款損失。“目前一部分農(nóng)信社急于擴(kuò)展業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)盈利核銷虧損，風(fēng)險金額已經(jīng)能夠比較高了，我們已經(jīng)高度關(guān)注。我們每年都把新增貸款的投向、合規(guī)性作為現(xiàn)場檢查的重點(diǎn)。”

而對于新型金融機(jī)構(gòu)，在監(jiān)管層看來，主要的問題就是處理好商業(yè)化和支農(nóng)的關(guān)系。“要通過政策調(diào)整資金流向。比如，這次批的三類新型金融機(jī)構(gòu)，就是按照商業(yè)可持續(xù)的原則設(shè)立的，規(guī)定資金不能流出縣域。”臧景范說。

“商業(yè)化和支農(nóng)不一定就是對立的。”臧認(rèn)為，“雖然農(nóng)業(yè)與工業(yè)、商業(yè)之間存在天然的‘利益鴻溝’，但關(guān)鍵是要由政府出于建立農(nóng)村資金回流機(jī)制，在制度設(shè)計上保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)都有利可圖，就可以控制農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風(fēng)險，就可以讓進(jìn)入農(nóng)村金融市場的金融機(jī)構(gòu)有利可圖，就可以更好地引導(dǎo)城市資金流入農(nóng)村，把農(nóng)村資金留在農(nóng)村。比如，凡是對‘三農(nóng)’發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)，無論是否屬于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，無論是誰，財政都應(yīng)給予其適當(dāng)利息補(bǔ)貼；對于農(nóng)業(yè)貸款 達(dá)到一定比例的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)該實(shí)行差別準(zhǔn)備金政策。”

與此同時，為了能更好地商業(yè)化與可持續(xù)經(jīng)營，銀監(jiān)會還在研究土地使用權(quán)的抵押問題，以解決農(nóng)村貸款沒有充足的抵押物的難題。同時銀監(jiān)會還會同人民銀行就農(nóng)村利率放開取得了共識，相關(guān)方案已經(jīng)上報國務(wù)院。