美印核協(xié)議：危險(xiǎn)的一步？

美國(guó)在印度核問(wèn)題上采取明顯的雙重標(biāo)準(zhǔn)，在事涉美國(guó)及國(guó)際社會(huì)歷經(jīng)數(shù)十載建立起來(lái)的國(guó)內(nèi)及國(guó)際防不擴(kuò)散機(jī)制上做出重大讓步。為什么？

隨著美國(guó)和印度《民用核能合作協(xié)議執(zhí)行協(xié)議》（下稱《執(zhí)行協(xié)議》）的達(dá)成及全文公布，印度國(guó)內(nèi)要求“戰(zhàn)略性獨(dú)立”的游說(shuō)力量獲得了階段性勝利，美國(guó)政府則為獲得印度這個(gè)重要的戰(zhàn)略同盟及經(jīng)濟(jì)利益付出了過(guò)高的代價(jià)。

根據(jù)這份有效期40年的協(xié)議，美印兩國(guó)將展開全方位民用核能合作，美國(guó)保證向印度提供核技術(shù)、核裝置和核燃料，并幫助印度建立戰(zhàn)略核能儲(chǔ)備；同時(shí)允許印度在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）的監(jiān)督下，對(duì)使用過(guò)的核燃料進(jìn)行再處理。

協(xié)議沒有涉及印度進(jìn)行核試驗(yàn)的內(nèi)容，但美國(guó)在協(xié)議中明確表示，不會(huì)“妨礙和干涉”印度發(fā)展用于軍事方面的核計(jì)劃，但如果“安全環(huán)境”出現(xiàn)變化，擁有要求印度退還所有美國(guó)提供的核燃料、技術(shù)和設(shè)備的權(quán)利。

這一協(xié)議無(wú)疑使印度成為國(guó)際防不擴(kuò)散機(jī)制的一個(gè)特殊和例外，也是美國(guó)去年12月通過(guò)的《海德法案》（Hyde Act）立場(chǎng)的大倒退。短短七個(gè)多月間，印度政府何以成功迫使美國(guó)政府做出巨大讓步？它對(duì)國(guó)際防不擴(kuò)散機(jī)制和地區(qū)安全將產(chǎn)生怎樣的影響？

強(qiáng)硬的印度

“美國(guó)已經(jīng)意識(shí)到，印度的決策過(guò)程和美國(guó)一樣，游說(shuō)集團(tuán)互相較量，直到一個(gè)政策線（policy line）出現(xiàn)。”印度私立大學(xué)曼尼帕爾高等教育學(xué)院(Manipal Academy of Higher Education)地緣政治學(xué)教授那拉帕特(M.D. Nalapat)向《財(cái)經(jīng)》記者如此解釋。

那拉帕特是印度國(guó)內(nèi)最早公開反對(duì)當(dāng)時(shí)美印核能協(xié)議談判方向的學(xué)者。早在2005年11月，美國(guó)國(guó)務(wù)院兩位分管政治事務(wù)及軍控與國(guó)際安全的副國(guó)務(wù)卿在國(guó)會(huì)作證，表示應(yīng)增加附加條件限制印度發(fā)展戰(zhàn)略性核項(xiàng)目，其時(shí)那拉帕特便撰文稱，美國(guó)的附加條件是“令人羞辱和不能接受的”，如果接受，“印度的威懾能力將很快消失”。

2006年3月2日，美國(guó)總統(tǒng)布什和印度總理辛格正式簽署合作協(xié)議。根據(jù)這一協(xié)議，美國(guó)將向印度提供民用核能技術(shù)和核燃料，但前提是印度必須將其民用核計(jì)劃與軍用核計(jì)劃分離，其14個(gè)民用核設(shè)施必須接受聯(lián)合國(guó)的檢查。如果印度測(cè)試核武器，美國(guó)就有權(quán)暫停執(zhí)行核協(xié)議，撤銷對(duì)印度的民用核能燃料和設(shè)備提供援助。

2006年7月和11月，美國(guó)眾、參兩院先后以壓倒性多數(shù)批準(zhǔn)了這一協(xié)議，并各自增加了多項(xiàng)限制性條款。

12月，兩院再次順利通過(guò)綜合后的法案，并經(jīng)總統(tǒng)布什簽署同意，形成法律，更名為《海德法案》。新的法案雖然刪除了一些可能被印度認(rèn)為足以“扼殺”協(xié)議的增補(bǔ)條款，但規(guī)定同印度的核合作將排除濃縮技術(shù)和核廢料再處理過(guò)程。

印度的核科學(xué)家以及一些重量級(jí)的學(xué)者、政客，則始終堅(jiān)持印度應(yīng)該“在如何發(fā)展以及如何使用核技術(shù)上保持自主權(quán)”。他們?yōu)榇思ち遗u(píng)被認(rèn)為是親美的總理辛格，并控制了印度國(guó)內(nèi)的主流輿論。

去年12月，《海德法案》在美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)后，印度主流核科學(xué)家發(fā)表聯(lián)合聲明，稱“如果我們發(fā)現(xiàn)加強(qiáng)最低限度的威懾作用是必要的，印度進(jìn)行進(jìn)一步核試驗(yàn)的權(quán)利，無(wú)論是直接還是間接都不能做出讓步。”

由于印度國(guó)內(nèi)強(qiáng)勢(shì)的反對(duì)力量，辛格不得不在去年8月17日向議會(huì)公開承諾，除非美國(guó)做出讓步，印度將“不能接受這樣一個(gè)協(xié)議”。

在那拉帕特看來(lái)，美國(guó)最終在執(zhí)行協(xié)議上做出讓步，是意識(shí)到了印度的決策體制并非由一小部分人說(shuō)了算。如果美國(guó)想要和印度達(dá)成一個(gè)協(xié)議，就必須正視印度國(guó)內(nèi)的政治現(xiàn)實(shí)，“原先那個(gè)協(xié)議肯定是通不過(guò)的。”

美國(guó)考慮

美國(guó)不惜在印度核問(wèn)題上采取明顯的雙重標(biāo)準(zhǔn)，在事涉美國(guó)及國(guó)際社會(huì)歷經(jīng)數(shù)十載建立起來(lái)的國(guó)內(nèi)及國(guó)際防不擴(kuò)散機(jī)制上做出重大讓步，與美國(guó)在亞洲次大陸的巨大戰(zhàn)略利益， 以及印度的重要戰(zhàn)略意義有關(guān)。

地緣層次上，印度控制著中東石油的進(jìn)出要道——印度洋，一旦東亞有事，確保這條戰(zhàn)略運(yùn)輸要道的安全暢通對(duì)于美國(guó)及其盟友至關(guān)重要；在反恐問(wèn)題上，印度與美國(guó)有著共同的利益，雙方開展了大量的反恐合作和情報(bào)交流；在意識(shí)形態(tài)上，印度則被認(rèn)為具有與美國(guó)一致的民主政治形態(tài)，這為加強(qiáng)與印度的合作奠定了民意支持的基礎(chǔ)。

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)研究所副所長(zhǎng)袁鵬指出，美國(guó)一直希望將印度納入美、日、澳大利亞等國(guó)組成的共同價(jià)值同盟，以共同的民主價(jià)值觀作為同盟合作的基礎(chǔ)，塑造美國(guó)在亞洲的新盟友圈。推動(dòng)美印核合作，無(wú)疑會(huì)大大加強(qiáng)兩國(guó)間關(guān)系的紐帶。 但最重要、最深遠(yuǎn)的一點(diǎn)，則是基于雙方共同的平衡中國(guó)在亞洲力量的地緣政治訴求。

從另一方面來(lái)說(shuō)，如果美印核協(xié)議破產(chǎn)，將損害美國(guó)政府大力推動(dòng)的美印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系計(jì)劃；而且急于發(fā)展核能力的印度，可能會(huì)轉(zhuǎn)向其他國(guó)家尋求技術(shù)和原材料上的幫助，例如美國(guó)所擔(dān)心的俄羅斯。

前景變數(shù)

不過(guò)，協(xié)議本身距離真正實(shí)施尚有時(shí)日。在國(guó)內(nèi)層面上，兩國(guó)均需走完相關(guān)法律程序。

美國(guó)必須先在國(guó)會(huì)修訂禁止與《核不擴(kuò)散條約》非簽字國(guó)進(jìn)行核交易的法律，《執(zhí)行協(xié)議》本身也需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議通過(guò)方能生效。由于事涉敏感的核武器及防不擴(kuò)散機(jī)制，估計(jì)美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)《執(zhí)行協(xié)議》的投票中，仍將有相當(dāng)一部分議員反對(duì)。

不過(guò)，那拉帕特對(duì)該協(xié)議通過(guò)的前景表示樂觀，他認(rèn)為，“大部分議員希望尋求和印度更緊密的關(guān)系”。他并指出，在美國(guó)，支持這個(gè)協(xié)議的美籍印裔將在即將到來(lái)的美國(guó)大選中發(fā)揮作用，無(wú)論是民主黨還是共和黨都不想失去這部分選民。

此外，印度堅(jiān)持美國(guó)這次投票按類似于總統(tǒng)貿(mào)易促進(jìn)權(quán)的方式，以“凍結(jié)的文本”（Frozen Text）進(jìn)行；即只能對(duì)文本投贊成或反對(duì)，而不能像去年投票時(shí)那樣進(jìn)行任何修改。

印度方面，印度和平與沖突研究所所長(zhǎng)班納齊少將對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：印度同美國(guó)一樣，都從核協(xié)議中獲取了巨大的利益。通過(guò)協(xié)議，印度與美國(guó)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系得到加強(qiáng)，也有利于雙方將來(lái)在防務(wù)方面的合作。所以印度政府一力促成協(xié)議獲通過(guò)，印度總統(tǒng)及總理都表態(tài)說(shuō)現(xiàn)時(shí)的協(xié)議是印度所能得到的“最佳文本”了。因此，印度國(guó)內(nèi)通過(guò)這一協(xié)議的可能性比較大。印度的政治制度并不要求政府所簽對(duì)外協(xié)議必須通過(guò)議會(huì)。《執(zhí)行協(xié)議》基本上滿足了科學(xué)家和學(xué)者的要求，目前反對(duì)的聲音主要來(lái)自在野黨人民黨（BJP）。聯(lián)合執(zhí)政政府中的左派雖然也持反對(duì)意見，但被認(rèn)為無(wú)傷大局。

在國(guó)際層面上，美國(guó)也須同國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)協(xié)商核安全細(xì)節(jié)問(wèn)題，并在核原料供應(yīng)集團(tuán)（Nuclear Supplier Group）45國(guó)達(dá)成共識(shí)后方可啟動(dòng)合作協(xié)議。這可能需要一個(gè)較長(zhǎng)的討價(jià)還價(jià)過(guò)程。

所謂核供應(yīng)集團(tuán)，系指1975年成立的、由擁有核供應(yīng)能力的國(guó)家組成的多國(guó)出口控制機(jī)制。集團(tuán)的宗旨是通過(guò)加強(qiáng)核出口管制，防止敏感物項(xiàng)出口到未參加《不擴(kuò)散核武器條約》（NPT）的國(guó)家。印度始終未加入該條約，為此需要核供應(yīng)集團(tuán)對(duì)其網(wǎng)開一面，做出特殊安排。所有這些程序最快可能也要到年底才能全部完成。

在45個(gè)核原料供應(yīng)國(guó)中，英國(guó)、法國(guó)、俄羅斯這三個(gè)核武擁有國(guó)已表示支持，以期在誘人的市場(chǎng)中分一杯羹。其中俄羅斯和法國(guó)早在美印談判之前，就已經(jīng)和印度有核往來(lái)。德國(guó)也被認(rèn)為將持支持態(tài)度。但北歐的其他國(guó)家和中國(guó)將持反對(duì)意見。

毋庸置疑，美印核協(xié)議對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散體制具有負(fù)面的影響。

中國(guó)人民大學(xué)美國(guó)研究中心主任時(shí)殷弘教授認(rèn)為，美國(guó)與印度的核協(xié)議可能刺激其它國(guó)家進(jìn)行核活動(dòng)，削弱了國(guó)際社會(huì)核不擴(kuò)散的努力。

美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)研究員斯蒂文科恩2005年11月16日在眾議院國(guó)際關(guān)系委員會(huì)作證時(shí)就指出，美印核協(xié)議中并無(wú)限制印度進(jìn)行核試驗(yàn)的規(guī)定，如果印度再次進(jìn)行核試爆，那么由美國(guó)牽頭建立的、作為一項(xiàng)國(guó)際制度的《不擴(kuò)散核武器條約》將被置于何地呢？

美印之間新的《執(zhí)行協(xié)議》已經(jīng)在該地區(qū)引起一些不滿。印度的宿敵——巴基斯坦警告說(shuō)，美印核協(xié)議將威脅南亞地區(qū)的穩(wěn)定。巴基斯坦政府發(fā)布的公報(bào)強(qiáng)調(diào)，巴基斯坦“將不會(huì)忽視自身安全需要，也不會(huì)忽視其經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源不斷增長(zhǎng)的需求”。這可以理解為巴基斯坦對(duì)美國(guó)在南亞核問(wèn)題上采取雙重標(biāo)準(zhǔn)政策而表達(dá)的不滿，也可以被推測(cè)為在美印核協(xié)議為印度帶來(lái)一定的優(yōu)勢(shì)后，南亞地區(qū)國(guó)家追求戰(zhàn)略平衡的公開表白。

而通過(guò)美印核協(xié)議，美國(guó)是否就能將印度納入自己的全球戰(zhàn)略之中，也是一個(gè)未知數(shù)。袁鵬認(rèn)為，印度有自己的算盤，希望在周邊大國(guó)之間搞平衡。一方面加強(qiáng)同美國(guó)在軍事及核領(lǐng)域的合作，另一方面也不放松同自己的老朋友俄羅斯發(fā)展能源合作關(guān)系，同時(shí)與中國(guó)保持著正常的經(jīng)貿(mào)往來(lái)。印度會(huì)吸取冷戰(zhàn)時(shí)“一邊倒”的教訓(xùn)，不會(huì)輕易倒向任何一方的懷抱。

在這一點(diǎn)上，科恩看法相近，他認(rèn)為，印度有自己的特質(zhì)和長(zhǎng)處，不會(huì)將自己的利益依附于美國(guó)的利益。所以，印度不會(huì)發(fā)展成為像英國(guó)那樣的盟國(guó)，而更可能像是“亞洲的法國(guó)”——盡管與美國(guó)有很多的共同利益，但有著自己獨(dú)特的視角。

本刊記者黃山對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)