“廉租房新政”知易行難

把保障低收入群體的安居責任從房地產業發展中剝離后，意味著政府在房地產調控問題上亦可“減負”，除了抑制房地產投機，不必更多地“干預房價”

為房地產調控“減負”

政府對城市住房保障負有什么樣的責任？這個曾經模糊不清的問題，在國務院發布一份關于解決城市住房困難問題的文件后，變得清晰明確起來。

8月13日，中國政府網全文公布了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號，下稱“國發24號文”）。其核心內容是要“加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。

國務院發展研究中心社會發展研究部（下稱國研中心社會部）副部長林家彬，曾參與了這份文件的調研起草工作。他告訴《財經》記者，這份文件的意義，就在于明確宣示了政府對于城市低收入群體獲得起碼的居住條件負有責任，基本確立了住房保障制度的政策框架。“從此之后，各級政府應該想方設法，確保人人有房可住，這一點應無歧見。”

這并不是一個無足輕重的變化。按此文件，強化政府住房保障的責任，把住房保障視為與義務教育、基本醫療保障同等的公共服務，由各級政府分擔投入并強化管理，這是中國房地產政策和住房制度改革的重大轉折。

同時，這也揭示了一條在房地產業問題上政府轉變職能的路徑——以往，各級政府在平抑房價、保障低收入群體“安居”方面煞費苦心，但效果往往適得其反。而今把保障低收入群體的安居責任從房地產業發展中剝離后，意味著政府在房地產調控問題上亦可“減負”，除了抑制房地產投機，不必更多地“干預房價”。

《財經》記者從多個渠道獲悉，與住房保障制度框架的建立相同步，建設部住宅與房地產管理司亦可能一分為二，分為“住房保障司”和“房地產管理司”；前者主責住房保障制度建設和政策制定、執行，后者則集中于房地產行業的管理。

“企圖通過平抑房價，解決低收入群體的住房困難，這是緣木求魚之舉。事實證明，一些政策并未達到預期目的，甚至對房價有推波助瀾之功。”國研中心社會部副部長林家彬認為。

國研中心對外經濟研究部副部長隆國強在接受《財經》記者采訪時則認為，在住房問題上，政府的職能主要有兩個：一是組織提供保障性住房，在這個領域，政府要干預住房的供給；一是監管房地產市場，作為游戲的監管者，政府應制定統一明確的游戲規則并嚴格執行和維護。

果如此，政府在住房保障上的責任將更為清晰，房地產調控亦可免除“不可承受之重”。

廉租房“上調”，經適房“下調”

三年前，年過七旬的北京市民賈錫林舉家遷入政府提供的“廉租房”。這個三居室的廉租房只有60多平方米，但解決了他全家的大問題。

賈錫林所住小區為“廣渠門北里36號院”，是北京市集中建設的第一個“廉租房小區”，現已入住400余戶最低收入家庭。在北京，廉租房相當稀缺，目前北京城鎮住戶享有“廉租房待遇”的幾率是三百分之一。

相對于北京近20萬城市低收入家庭，賈錫林一家是幸運的。按照前述文件，中央要求“全面建立住房保障體系”，北京未來將建設更多的廉租房。

衣食住行乃民生之本。世界大多數國家把住房保障視為“基本人權”，作為公共政策的重要內容，以確保低收入群體“有房可住”，期望借此減少社會問題。

中國長期實行計劃經濟體制，城市住房實行“政府計劃、單位分配”。計劃經濟體制造成了普遍的“住房短缺”。1998年房改之初，中國取消福利分房制度，提出了住房分配貨幣化的改革目標。當時的設想是，在全國范圍內建立新的住宅供應體系，高收入者購買和租住商品房，向中低收入者供應經濟適用房，向最低收入者提供廉租住房，以這三個層次滿足大多數人的住房需求。據此，經濟適用房成為國家住房供應體系的主體。

2004年后，中國經濟強勁增長，房價隨之水漲船高。在北京、上海等特大城市和諸多大中城市，房價連年攀升。可是，廉租房建設緩慢，而由于制度設計失當，相當多經濟適用房賣給了“富人”，大量的低收入群體既不能享有廉租房，也買不起經濟適用房。

房改至今，許多中高收入階層通過購買商品房解決了居住問題，但占全國城市家庭20%的低收入家庭，很難在市場上購買屬于自己的房屋。如此情勢下，強化政府住房保障的責任，加大廉租房建設投資，規范和改進經濟適用房，便成為中國政府惟一的選擇，也是迫不得已的選擇。

這正是此次“國發24號文”的核心內容——所謂“建立以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。

縱觀此次住房保障文件，決策者的思路其實已相當明晰：低收入家庭住房今后主要靠廉租房解決，收入稍高一些的低收入者可購買經濟適用房，而中等及以上收入家庭可購買“雙限房”（所謂限房型、限房價）或普通商品房。

建設部政策研究中心研究員趙路興接受《財經》記者采訪時表示，此次政策的調整主要是把廉租房的保障范圍“向上調”，即從最低收入家庭擴展到低收入住房困難家庭；而經濟適用房的保障范圍“向下調”，從原來的“中低收入家庭”縮小到“低收入家庭”。

在中國城市規劃設計研究院城建所學者鹿勤看來，這意味著經濟適用房覆蓋面的縮小，今后經濟適用房淡出“并非沒有可能”。

但也有學者認為，由于各地千差萬別，很難一概而論，目前談經濟適用房淡出“為時尚早”。中國房地產與住宅研究會副會長張元端就認為，廉租房和經濟適用房的保障對象并不相同。經濟適用房是針對“有一定支付能力的”低收入家庭；而廉租住房是“用來租給缺乏支付能力的”低收入家庭，因此經濟適用房政策不會淡出。

錢從何來

確保低收入群體“有房可住”，是一個長期而宏大的政策目標。此次“國發24號文”提出了明確的時間表，要求在2010年，全國實現廉租房從覆蓋“最低收入住房困難戶”擴大至“低收入住房困難戶”。

廉租房保障范圍大大拓展，無疑需要新增巨大的投入。

據建設部估算，全國人均住房面積低于10平方米的城市低保戶有400萬戶。僅解決這400萬“雙困戶”（所謂住房困難和收入困難）的廉租房，就可能需要中央政府拿出數百億元；加上地方政府的投入，可能接近1000億元。

國研中心社會部副部長林家彬按三個不同標準，測算出三個不同的投入數額：一是“低方案”，即如果廉租房要覆蓋城市低收入常住人口的6%，以及流動人口的10%，按其中30%的廉租房需政府新建計，約需投入2689億元；二是“中方案”，如果要覆蓋10%的常住人口和20%的流動人口，該數字是4289億元；再就是“高方案”，如果要覆蓋14%常住人口和40%的流動人口，所需投入則高達6996億元。

林家彬指出，以上的測算只是基于滿足現有30%的城鎮低收入住房困難戶，其余70%的低收入住房困難家庭可能需要政府以租賃補貼形式發放，所需資金當不少于測算數。政府直接建設廉租房的投入與用于對保障對象租賃補貼的財政投入相加，所需資金相當可觀。

林家彬在研究報告中建議，考慮到政府財力，最初的五年，住房保障的范圍可限定在“低方案”，平均每年需各級政府投入500多億元；而到下一個五年，可擴大到“中方案”，十年之后再施行“高方案”。

即使是“低方案”，錢從何來仍是現實問題。此次文件提出了建設廉租房的四個投入渠道：一是地方財政預算撥款；二是10%以上的土地出讓凈收益；三是住房公積金全部增值收益；四是中央對中西部地區的預算內投資補助和廉租房保障專項補助。

較之過去，上述四個渠道中，中央對中西部地區的補助是新增的一筆錢，其他三個原有的投入渠道，力度也大大強化。比如，土地出讓金凈收益用于廉租房建設的比例，由5%提高到至少10%。又如，住房公積金增值收益由過去“優先用于”，變為“全部用于”廉租房。

眾所矚目的關鍵，是中央能夠拿出多少錢？財政部與建設部在這個問題上分歧很大。據知情者透露，建設部希望中央出政策，地方政府出錢；財政部則認為，目前低收入群體住房困難的底數不清，住房困難戶可能并沒有建設部估算得那么多。

據財政部綜合司住房土地處處長陳怡芳分析，按照財政部與其他部門2005年的典型調查，全國共有110萬“住房困難的低保家庭”（所謂“雙困戶”）。這與建設部上述400萬戶的估計差別很大。財政部認為，主要是有相當多的城市低保戶，其住房并不困難。

有專家認為，住房保障是中央和地方政府的共同責任，相關投入也應該由中央和地方財政分擔。因為住房本身不可移動，接近于區域性準公共產品，地方政府亦應承擔投入責任。

由此，專家建議，在廉租房的建設上，合理的分擔比例是中央和地方分別承擔50%。

能否落到實處？

此次“廉租房新政”，中央已明確把低收入群體住房保障列入“政績考核”，這也許是當前督促地方政府貫徹中央意圖最有效的手段。

但是，受制于現有財政體制，“廉租房新政”諸多措施落到實處，并不容易。

對政府而言，一個眼下可以觀察到的教訓就是，現有體制下廉租房投入渠道并未有效落實。據財政部綜合司住房土地處陳怡芳的分析，目前制約廉租房建設的瓶頸，主要不是財政投入不足，而是現有投入渠道未能全面落實。

就住房公積金凈收益來說，據建設部統計，2006年，全國公積金增值收益計提100億元，實際用于廉租房建設的只有20億元，其余部分滯留在地方公積金管理中心或當地財政部門；就土地出讓凈收益而言，如按照5%的比例提取，全國可提取135億元廉租房建設資金，但實際上只安排了3億元。因此，問題的關鍵是落實現有廉租房建設資金，而不是中央財政加大投入。

據記者了解，此次住房保障文件由建設部和國務院發展研究中心組織調研起草，在征求中央有關部門意見中，財政部有針對性地提出了相當多的意見，篇幅甚至“比文件本身還長”。顯然，財政部更多地強調落實現有廉租房投入渠道，以及提高政府資金使用效率。

出現上述問題，或許還有更深層的制度根源。在現有土地制度和財稅體制下，土地出讓收入是地方政府的“第二財政”，過去并沒有納入預算管理，是地方政府發展工業和城市擴張的主要資金來源。顯然，在當前政績考核機制下，地方政府很難有積極性把土地出讓金用于廉租房建設。即使自今年初土地出讓金納入地方預算管理，但由于底數不清，中央十多個部門都要從中“分一杯羹”，真正能用于廉租房的資金亦相當有限。（詳見《財經》2006年第6期“重分土地出讓金”）

至于住房公積金，大多為地方建設行政部門所屬管理機構掌握，管理分散，公眾對管理和使用的監督不夠，其增值收益真正用于廉租房建設也有種種現實障礙。從制度設計上說，住房公積金是交存者所有的資金，管理者只是代為管理，其所產生的增值收益更應歸交存者享有。政府強制把其增值收益用于廉租房建設，其實也有些勉強。

由此，令人擔心的問題就是，如果現有政績評價體制和財稅體制不變，新的住房保障政策能否為地方政府認同并執行？會不會被地方政府化解于無形？如果出現上述問題，中央政府應該如何采取進一步的措施？

更為深層的矛盾在于，中國現有1.4億農民工。這部分群體每年至少有六個月在城市居住，此次住房保障制度是否覆蓋他們？在中央有關部門看來，目前可能“無暇顧及”，盡管此次文件也提出了原則性的要求，但是實踐中操作性并不強。這也是住房保障制度面臨的又一重挑戰。

這其實涉及中國土地制度改革的深層矛盾。中國小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，目前農民工進城后，除了暫住簡易工棚，很多人租住城郊農民的房屋，有的甚至購買農民的“小產權房”。從功能上看，這些城郊農民的房屋擔負著廉租房的角色，并可減輕地方政府的財政壓力，實在是兩全其美之事。

李鐵認為，依現行《土地管理法》，農民不能在集體土地上開發房地產，這就使得現有城市郊區的“小產權房”不合法。現有郊區農民的房屋或“小產權房”，因為價格低廉、租用方便，本應是廉租房的重要來源，但卻無法實現其功能。

“中國有1.4億農民工，從統計上已經屬于城市人口。但是城市政府大多未承擔義務教育、基本醫療、住房保障等公共服務責任。現在既然要加強城市廉租房建設，為何不能創新體制，利用郊區農民的房源甚至是小產權房保障農民工居住？”李鐵指出。