包頭空難再興訟案

行政訴訟疊加民事賠償訴訟，讓歷經三年之久的包頭空難陷入“剪不斷、理還亂”之境

11月21日，包頭空難三周年。部分罹難者家屬再度委托律師起訴中國民航總局。時值2004年11月21日上午8時20分，從包頭直飛上海的東航小型客機MU5210航班起飛后不久，就墜入離機場不遠的南海公園。事故共造成55人遇難，其中包括47名乘客和六名機組人員，以及兩名地面人員。

當日上午9時，北京眾鑫律師事務所上海分所律師李小龍受五位罹難者家屬委托，前往位于方莊的北京第二中級法院遞交起訴狀。罹難者家屬的訴訟目的，旨在請求法院判決中國民航總局公開包頭空難的事故調查報告。家屬們認為，包頭空難事故調查早已經完成，但國家民航總局至今仍未正式公開發布事故調查報告。民航總局有義務發布事故調查報告而未發布，屬于信息公開行政不作為。

北京二中院立案庭的寧姓法官復印了律師遞交的起訴狀，其余訴訟材料卻未接收，表示法院方面需要進一步研究，再作出是否立案的決定。

空難報告公開之訴

至今，中國還沒有一起空難罹難者家屬狀告相關責任方獲得“立案”的事例。

2005年3月4日，包頭空難罹難者家屬曾委托律師起訴國家民航總局行政不作為，起訴當天同樣被退回訴訟材料。當年4月28日，法院裁定，該起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。5月16日，家屬不服上述裁定，上訴至北京市高級法院又被駁回（參見《財經》2005年第5期“2005中國民航第一訴”）。

因此，對于此次三周年的起訴，律師方面對立案并不抱信心。但律師指出，即使法院不受理，起訴仍有益于推動中國法治的發展和進步，因為遲遲不公布空難事故調查報告，是對空難家屬知情權的漠視。

在包頭空難發生后一年多，2005年12月22日，國務院安全生產監督管理總局和監察部曾組織新聞發布會，通報了中國東方航空云南公司“1121”包頭空難事故調查處理結果。通報認定這是一起責任事故，12名責任人受黨紀、政紀處分。安監總局、監察部有關負責人在具體解釋事故原因時稱，飛機起飛過程中，由于機翼污染使機翼失速臨界迎角減小；飛機剛離地后，在沒有出現警告的情況下飛機失速，飛行員未能從失速狀態中改出，直至飛機墜毀。

事故調查組認為，飛機在包頭機場過夜時存在結霜的天氣條件，機翼污染物最大可能是霜。飛機起飛前沒有進行除霜(冰)。東航對這起事故的發生負有一定的領導和管理責任，東航云南公司在日常安全管理中存在薄弱環節。

但在包頭空難的罹難者家屬看來，上述簡單的“通報”不能理解為民航總局已經公開了事故調查報告。因為事故調查報告應該是完整、準確、清晰的事故描述，這樣才能使利益直接相關者即遇難者家屬們，能夠全面真實地了解空難的事實。

自2006年5月26日開始，部分包頭空難罹難者家屬就委托律師不斷向國務院“1121”空難調查小組發函，要求盡快全文公布事故調查報告，明確責任人。家屬代表桂亞寧告訴《財經》記者：“我無數次給有關各個部門都發了信函和舉報信，要求公開或者協助要求公開空難事故調查報告，但所有的信函都如石沉大海，沒有一次有回音。”

今年5月，國務院正式頒布《政府信息公開條例》。6月21日，桂亞寧再次致信中國民航總局，要求公布詳細的事故調查處理結果。但截至11月21日，五個月過去，民航總局未給任何答復。無奈之余，桂亞寧等空難家屬不得不求訴法院。

針對此案，中國民航總局宣傳部相關人士在接受《財經》記者咨詢時表示，要向領導請示，其他無可奉告。截至本刊發稿，民航總局尚未做出任何表態。

信息透明化困境

包頭空難家屬及律師之所以要求公布事故調查報告全文，在一定程度上是基于2000年“622”武漢空難的前車之鑒。

2000年6月22日下午3時左右，武漢航空公司一架從湖北恩施至武漢的運七型客機，在武漢郊區墜毀，死亡42人。當天是雷雨天氣，武漢航空公司向罹難者家屬解釋事故原因為“意外”。

在相關政府部門的介入下，武漢航空公司迅速與罹難者家屬簽署了和解協議，每名罹難者家屬獲賠償人民幣11萬元。但時隔一年后，調查結果顯示，“622”武漢空難屬于特別重大飛行事故，是一起在局部惡劣的氣象條件下，機組違章飛行、機長決策錯誤、塔臺管制員違章指揮而造成的重大責任事故。

由于信息不透明，罹難者家屬的利益顯然受到了嚴重損害。更具諷刺意味的是，在武漢空難發生五年之后，2005年，在一個學術交流論壇上，事故調查報告作為學術研究資料得以全文公布，但此時已經過了侵權責任追訴的訴訟時效。而且這種非官方渠道公布的報告，不能算做行政機關公布的信息，即便提起訴訟，在法庭的證明效力上也將受到限制。

“這種調查報告根本沒有不可以公布的內容，它不涉及國家機密，也不涉及商業秘密和個人隱私。”一位法律界人士表示。

包頭空難罹難者家屬代理律師之一趙霄洛律師告訴《財經》記者，相關部門不公布空難調查報告全文，在很大程度上是為了“保全航空公司部分主要責任人的利益”，為此罔顧罹難者家屬的知情權。

眾多法律專家承認，中國信息公開的環境還非常不令人滿意。中國人民大學法學院教授、信息公開立法參與者莫于川告訴《財經》記者，今年國務院正式公布了《政府信息公開條例》，但各地實行的情況并不理想。一方面是因為整個準備過程涉及面廣，牽扯到眾多部門利益交錯，人員調度和編制都需要協調；另一方面，更重要的原因，是政府形成了對信息秘而不宣的慣性，許多行政機關不可能心甘情愿接受信息公開。

“只要不涉及國家機密，政府部門就應該依申請公開。”莫于川表示，目前的《政府信息公開條例》仍有很多局限，一是保密法有許多陳舊的規定，不利于信息公開；二是按照目前的行政訴訟法，只有針對具體行政行為才可以提起訴訟，針對抽象行政行為難以提起訴訟，這樣，司法救濟的途徑就變得非常狹窄；三是條例是行政法規，只能約束行政機關，不能約束其他國家機關，如法院、檢察院、人大等。

“由于缺乏必要的監督和制約，條例在多大程度上能夠實施，要看行政機關自己的決心。”莫于川說。

美國訴訟變局

基于國內現實，包頭空難罹難者家屬實際上把更多的希望寄托在美國訴訟上。 2005年8月17日，部分包頭空難罹難者家屬因為不滿意東航的空難賠償標準，委托律師在美國法院起訴中國東方航空公司（下稱東航）以及飛機制造商加拿大龐巴迪公司和飛機發動機制造商美國GE公司。美國法院根據“長臂管轄”原則受理了此案（參見《財經》2007年第10期“包頭空難美國訴訟”）。

2006年底，該案曾進行調解，經各方商討之后，原被告雙方達成了調解協議：由中國東方航空公司、通用電氣公司和龐巴迪公司提議向原告及其律師支付總金額為1175萬美元的款項。調解協議顯示，參與調解簽字的律師都承諾，各方當事人都知道并同意上述調解請求。

然而，時至2007年5月，東航方面又稱律師超越授權，不承認調解協議，并以美國法院管轄“不方便”的理由，申請在中國訴訟。

7月5日，美國加州高等院發出了《中止訴訟指令》，同意東航的申請，中止訴訟。法官認為，依據“方便管轄原則”，此案最合適管轄的法院為中國法院。

根據美國法院的《中止訴訟指令》，東航同意，不會就原告在這些案件上提出的訴求在中國法院上進行抗辯；將根據中國法律給予所有原告完整賠償金，并放棄中國適用的任何關于賠償金的限制、最高限度或封頂限度；如果原告在法院同意被告申請之日起六個月內重新提起訴訟，中國東方航空公司將放棄根據中國法律提起訴訟所適用的任何限制法令；在所有適當上訴之后，中國東方航空公司將受中國法院所作裁決的約束并須履行裁決。

《中止訴訟指令》還指出，案件僅是“中止”，而不是“終止”；雖準許在中國訴訟，但美國法院已安排于2007年12月10日就本訴訟召開狀況會議，此后將每六個月安排一次狀況會議，直至訴訟已經在中國得到解決或美國法院作出其他決定。

這意味著，海外訴訟的大門并未對包頭空難家屬徹底關閉。如果中國法院拒絕審理或者審理不公，家屬可再向美國法院提起訴訟。

正是基于美國加州高等法院《中止訴訟指令》的指引，11月22日，受32名包頭空難家屬委托，郝俊波等三名代理律師來到北京市二中院提起民事賠償訴訟，要求被告賠償（包括但不限于被告以前承諾的1175萬美元在內的）所有根據中國法律原告應得的人身死亡損害賠償。同時，還要求被告公布空難事故的詳細調查結果，并在全國性媒體上向罹難者家屬致歉。

然而，北京二中院立案庭的法官卻拒絕接收任何訴訟材料。郝俊波告訴《財經》記者，法院拒絕接受原告的任何材料，甚至連復印的起訴狀都拒絕留一份，還拒絕給原告任何書面或口頭的答復，已經在事實上關閉了本案在中國審理的大門。