農行“一行兩制”突圍

較之此前種種設計，農行的嘗試方向值得肯定，但農村金融供給和需求的真正匹配，仍有賴于公共政策（包括財政手段）和金融手段的有效結合

今年年初國務院確定“面向三農，整體改制，商業運作，擇機上市”的改革原則后，中國農業銀行（下稱農行）的股份制改革就只剩下一個制度性障礙：如何彌合政策性業務與商業性原則之間的分野。

農行正在試圖給出一個折衷的解決方案。《財經》記者獲悉，農行已制訂《農業銀行服務三農總體實施方案》（下稱《方案》），并在八個省級分行展開試點。

這一方案的核心是“一行兩制”的城鄉聯動經營模式。所謂“一行兩制”，是指在一級法人體制下，根據農行在城鄉金融業務上的不同特點，以縣域支行為平臺，再造一套適用于“三農”和縣域業務發展的、有別于城市業務的制度體系和運行機制。

農行有關人士在接受《財經》記者采訪時表示，“一行兩制”的總體設想是“一級法人，雙線經營，分別核算，統籌發展”。他透露，農行將重構服務“三農”的組織模式，打造成為中國惟一擁有農業信貸專業化經營管理體系的大型商業銀行。

目前農行已在全國范圍內選取了八個省級分行的部分縣域支行展開試點，包括福建、湖南、吉林、四川、廣西、甘肅、安徽和重慶。試點從今年10月啟動，歷時三個月。試點結束后，農行將據此對總體方案進行補充和修訂，并于明年初在全行全面推廣。

在專家看來，較之此前關于農村金融的種種設計，農行的嘗試方向是值得肯定的；但根本問題仍然沒有厘清，即并未徹底劃清政策性金融與商業性金融的界限，從而為事后的損失追補預留了空間。雖然“一行兩制”模式是期望在一個機構內部平準損失，即支持“三農”的風險在一個法人內部化解，但亦說明其可能做不到真正完全的商業化。如果金融機構完全以市場化原則運作，在包括中西部在內的農村地區，必然會有一些農村金融的有效需求無法得到滿足。

“由此可見，僅僅宣傳商業化的農村金融，是不全面的，”世界銀行高級專家王君強調，“農村金融的供給和需求，不可能也不應該由商業化的金融機構完全承擔，更重要的是從公共利益的角度，戰略設計公共政策（包括財政手段）和金融手段有效結合，而這一問題并非不可能操作。”

行中之行

在“一行兩制”構想下，農行根據“三農”和縣域客戶信貸需求時間急、金額小、用信頻、期限短的特點，在“三農”和縣域業務的評級、授信、擔保、定價、流程、審批、授權、激勵、風險分類、損失核銷等方面，建立一套有別于城市業務的組織運營體系。其主要思路是：以縣域支行作為開展“三農”和縣域業務的經營載體，推行適度分權的“三農”信貸業務模式，下沉信貸業務決策中心。由一級分行結合實際，靈活確定二級分行和縣域機構信貸業務審批權，在縣支行和二級分行設立信貸業務審批審查中心。區分經濟環境和管理能力，授予二級分行500萬元－3000萬元“三農”信貸業務審批權；授予縣域支行農戶貸款審批權10萬元－50萬元，個人貸款審批權20萬元－200萬元，小企業貸款審批權100萬元－500萬元左右；授予絕大部分二級支行和分理處農戶貸款審批權3萬元－10萬元。

與貸款審批權限同步下放的，還有“三農”和縣域客戶信用等級認定權限及貸款定價權限，同時授予一級分行一定的信貸產品創新權和相應的管理辦法、操作規程制定權。此前，與工、中、建等其他商業銀行一樣，農行基本實行省級分行以上的中央集權式信貸審批模式，東部地區的二級分行有一定審批權，中西部二級分行基本沒有審批權。

目前，農行已經設立了農業信貸部，定位于縣域業務綜合經營管理部門，統籌管理分散于公司業務部、機構業務部等各部門的所有縣域信貸業務；在27個一級分行設立了農業信貸處，歸口管理轄內縣域信貸業務；所有大部分涉農占比較高的二級分行均設立了農業信貸科，定位于縣域業務經營中心，“使二級分行成為權力中心，主要負責營銷縣域信貸業務，了解縣域金融需求，配合總行、一級分行開發特色產品。”

“新的一行兩制模式，其核心就是深化扁平化改革，適度放寬二級分行經營權限，下沉經營重心，縮短經營鏈條，提高服務效率。”周清玉稱，這些二級分行的風險管理模式也相應作出調整，比如推行風險定價，全面推行風險經理派駐制、獨立審批人制，并建立不同于城市行的等級評價體系及績效考核機制。

“新的模式相當于事業部制，實行專門會計科目，對‘三農’和縣域業務的資產負債權益收入支出盈虧等項目進行單獨歸集統計，準確核算經營成果，并計劃每年向國家有關部門、股東和社會公眾報告農行服務‘三農’的有關情況。”農行計財部有關負責人告訴記者。

按照分類指導、區別對待的原則，《方案》將縣域支行分為四類，即糧棉大縣支行、貧困縣支行、西藏和青海地區支行、經濟強縣和大中城市郊區支行；不同類型的縣域支行實行差別定位，確定相應重點服務領域。

“由于農行涉及整體改制并面臨上市，在《方案》里，農行服務‘三農’的定位并不是包打天下的，而是瞄準縣域經濟的中高端客戶，包括重點農戶中的養殖、種植大戶。雖然對城鄉客戶采取分類指導、區別對待的原則，但仍要堅持商業化和可持續性發展。”周清玉稱。

農行還將增設鄉鎮營業網點，打造一批具有較強小額信貸服務功能的縣域網點，重點發展農戶、個體戶、微型企業和小企業的小額信貸業務；在網點覆蓋不到的地區，由客戶經理組提供流動金融服務；通過控股、參股等方式，擴大設立村鎮銀行和貸款公司等新型金融機構試點的規模。

根據《方案》的規劃，未來三年內，農行的農村網點將超過1.6萬個，投放到縣域的自助設備不少于6000臺，對農業產業化龍頭企業和基地的服務覆蓋面達到50％以上，對全國千強鎮的支持面達到50％以上，直接對農戶的信貸服務覆蓋面達到30％以上。

回歸“三農”之路

自2005年起即反復醞釀改革方案的農行，一直在商業化運作與政策性業務的兩難選擇中徘徊不前。除了財務問題，如何服務“三農”，一直被認為是農行改革中最為棘手的問題。

“問題的關鍵在于怎樣認識農村金融的性質。”世界銀行高級金融專家王君曾經在《財經》撰文表示，一旦將農村金融理解為政策性業務，需要仰賴政府補貼，就必然會產生逆向選擇，無法分清政策性虧損和經營業性虧損的責任。

正是基于此，分拆方案是一種界限清晰的選擇，亦多為學者推崇。其中包括按照區域分拆、按政策性業務和商業性業務分拆、按涉農業務和非涉農業務分拆，不一而足。然而，在現實考慮中，涉及員工安置、財務調整等巨大的利益重組，最終并未被采納。

在2006年7月的農行分行長會議上，時任農行行長楊明生重新提出“農行要留在縣域農村金融領域”。事后看來，這一定位最終使得農行避免了被分拆的命運，但并未從根本上回答如何面對“三農”的問題。

事實上，自1998年以來，包括農行在內的四大國有商業銀行一直在撤離農村市場。1998年到2001年間，四大國有商業銀行相應撤并了3萬多個縣及縣以下的分支機構、網點。其中農行由于網點最密，撤減的網點數量也最多，從6萬個撤減到目前的約2.5萬個，在崗員工數量也減少了19萬，達到當前的45萬人。

大撤退的結果是，農行目前雖然有55％的貸款分布于縣域，但只是存量，且大部分貸款集中于經濟金融發達、“三農”問題并不突出的“三大板塊”，即珠三角、長三角和渤海灣地區。目前支撐農行盈利的主要支柱，仍然來自“三大板塊”和城市業務。截至今年上半年，“三大板塊”創造經營利潤占全行近70％，加上其他大中城市的業務，比重占到80％左右。

在這一背景下，一種意見認為，農行在網點收縮后，已經將面向“三農”的低端業務讓給農信社、農業發展銀行和郵儲銀行，本身的絕大多數業務都是商業可持續的；而且隨著城鎮化的進一步發展，其盈利前景也是可以預期的。

農行有關人士亦向《財經》表示：“從同業以及農行部分經營行的發展狀況看，‘三農’和縣域是一個值得重視的信貸市場，只要控制好收益和風險的關系，商業銀行是能夠取得經營效益的。”他同時強調，現階段農行將不再撤并機構、分流人員。

盡管如此，整體改制畢竟未能劃清政策性業務和商業性金融的界限。2005年末，農行在592個國家扶貧開發工作重點縣仍設有機構3160個，在西藏地區有各類機構502個。由于西藏地區沒有設立農發行和農村信用社，農行是惟一的農村金融機構，在一定程度上承擔了政策性的公共服務職能。

農行內部的資料也顯示，農行在中西部的部分縣域保留分支機構是以自身虧損為代價的，到2005年底，農行在592個國家扶貧開發工作重點縣支行虧損面高達34％。農行行長項俊波在今年年中的分行行長工作會議上亦明確表示，在592個國家貧困縣及西藏、青海等其他一些特殊地區，基本不具備商業化經營條件。

為此，農行在相關調研報告中建議，國家有關部門加緊研究建立普遍服務基金，專門用于補貼特殊地區網點；或者出臺針對這些地區分行的特殊政策和辦法，妥善解決其可持續發展問題。

“財政資金怎么和金融手段結合，哪種模式最適合中國國情，尤其是西部地區，值得深入研究；首要一點是，相應權責利是否明確，在現行機制下恐怕很難。”財政部有關人士向記者坦承。

“農行此次的《方案》區分了可以盈利和不可盈利的地區，已經優于原來籠統的劃分方式，但西部地區并不一定全是商業不可持續的。這和效率、控制成本能力有密切關系，而且需要相當大動力并且取決于市場競爭壓力。這個壓力來源于開放的市場，不盈利就從市場退出，否則在現有未界定清楚責權利的情形下，無論哪個機構承擔面向‘三農’的政治責任，都可能必然虧損。”王君亦分析稱。

在他看來，解決這個問題的辦法，應包括由政府提供公共基礎設施的供給（包括現代化的有擔保的交易框架、農村征信體系、通過其他零售渠道例如小賣部等發放貸款以及提供商業化的農業保險）以及由財政出資，對那些必要但是卻不盈利的農村金融供給提供補貼。“補貼的代理者可以通過招標競爭，但切忌不能通過低利率發放農貸的辦法補貼，而是對交易成本補貼，對最終消費者補貼等，從而發揮補貼的效用最大化。”王君強調。

激勵之道

在盤根錯節的背景下，農行的“一行兩制”方案有著明顯的“中國特色”。“既力圖遵循商業化原則，又能滿足新農村建設的政策要求，是一種可以操作的方案。”一位接近農行的人士如是稱。

農行四川分行信貸部的一位負責人告訴《財經》記者，目前總行對試點基層行的權限、費用、人力資源的配置都已給予支持，各項措施已經落實到實施階段，包括機制調整、人員配備、人事結構調整、工作傾斜重心等，進展明顯。

據悉，四川農行把全省186個縣級支行劃分為丘陵類、山區類、平原類、資源類、貧困類五類，分別制定不同考核指標，并調劑5億元貸款規模用于“三農”業務，150萬元費用用于三個試點的二級分行（綿陽、巴中、資陽）。同時開始對其網點設施的改造，正在著手有針對性制定一些產品以及管理辦法，“整個對于‘三農’的審貸流程、風險控制流程包括會計科目的核算全部在改造之中”。

但上述人士也表示了一定擔憂，“明年一旦在全行推廣，‘一行兩制’的難處可能會凸顯，即在城鄉兩套資源配置方式中怎么協調配置全行資源，以及具體的操作管理辦法如何制定”。而所謂資源配置，包括信貸資源、經濟資本、財務費用、固定資產購置、網點設置和人員配備等等。近年縣域行基本沒有新增貸款計劃，財務費用缺口大，固定資產配置失衡，人力資源緊張。

“全行資源中城鄉業務各配給一半，至于能不能全部滿足，城市業務也面臨同樣的問題。因為資源的供給和發展永遠存在一個缺口的問題。”農行總行前述人士 坦承。

不過，在他看來，截至9月農行縣域貸款的數據已基本接近縣域貸款占整體貸款規模50％以上的目標，“說明在配給上應完全可以實現。”

截至2007年9月底，農行存款余額51744.85億元，貸款余額34445.22億元，其中縣域貸款16320億元（含涉農貸款11310億元），比年初增加1832億元，占全行各項貸款余額的47.38％。不良貸款余額下降44.29億元，不良貸款率為22.11％。經營利潤705.68億元，同比增幅65.76％，幾乎完成全部年度計劃。

對于農行提出的縣域信貸管理體系，《財經》特約研究員陸磊評價說：“從貼近縣域基層角度看，下放審批權限、獨立審批人制度應該是一個比較好的方式，但需要強調的是，權力下放會產生風險，內控制度設計很關鍵。”比如，由于天災人禍等造成的系統性風險和非系統性風險如何劃分責任？如果超過風險容忍度，由哪一級行承擔責任？“如果由支行承擔責任，它一定承擔不起，后果就是惜貸、不作為而帶來信貸萎縮；如果由一級法人承擔責任，基層行就會有放貸沖動而大批特批。”

陸磊稱，“一行兩制”能否有效實施，一個關鍵問題就是如何激勵基層縣支行服務高風險、高成本的“三農”業務，以及對基層客戶經理的責任追究制度的可操作性。

據了解，針對上述問題，農行也正著手構建城市業務和三農業務并行的“雙百分制”績效考核體系。所謂“雙百分制”，周清玉解釋說，“就是城鄉兩個業務各100分，各占全行總資源的50％，城市業務做得再好也只能得50分，如果農村業務做得不好，相應的資源就調整獎勵到其他做得好的支行。”

在陸磊看來，獎懲考核機制很關鍵，否則沒人愿意做支農業務。“可以結合農行股份制改造相應建立一個正向的激勵制度。”他認為，股權激勵是一條必行之路。

據悉，目前農行也在探索完善支行管理層分享經營成果的機制，設置有別于城市行的考核指標和績效掛鉤體系，按照支行利潤總額和服務能力，確定其效益工資水平，建立預期收入賬戶、風險抵押金、股權激勵等長期激勵制度，構建適合縣域經濟特點的權責利對稱、賞罰嚴明的正向激勵約束機制。

“激勵制度和公司治理、外部環境、監管環境息息相關。更重要的是從宏觀和戰略的角度來研究和設計農行的改制方案，能夠從公眾整體利益和公共政策的角度考慮問題，既符合經濟學基本原理又不破壞金融機構運作的內在邏輯。”王君總結稱。