公務卡是否意味著透明財政

2007年7月起，中紀委、中科院和宋慶齡基金會三家單位首批試行中央預算單位公務卡制度，計劃到２００８年，所有的中央預算單位都將實現公務卡管理。此前的5月14日，財政部、中國人民銀行曾聯(lián)合召開全國公務卡應用推廣會議，宣布共同推動公務卡在中央和各級地方預算單位的廣泛使用。

其實，在一些地方預算單位，公務卡的使用早已不算陌生。2002年，第一張公務卡誕生于上海之后，天津、重慶、四川、山東、浙江和江蘇等地也紛紛開始試行。公務卡的全面推廣已是大勢所趨，它的推廣注定要給公務活動帶來一些變化。

公務卡的合肥樣本

從2007年元旦起，合肥市行政事業(yè)單位的報銷過程與往日有了些不同。朱先生從外地出差歸來，填好報銷審批單，帶著發(fā)票等單據來到財務室報銷。出納核算確認后，取出一張單位卡在財務POS上劃過，輸入密碼和報銷的數目，再劃一下朱先生遞過去的個人卡，資金即從單位卡轉賬到個人卡上，接著財務POS打出兩張憑條，一張由朱先生簽字后入賬，一張朱先生自己保留。

這是記者在合肥市財政局見到的報銷過程，財務POS的使用就像在超市里刷卡消費一樣，兩分鐘結束，不再經手現金。朱先生告訴記者：“現在大家出差不需提前取現金，帶卡就行，回來后報銷程序不變，但很快、很方便。”

出納和朱先生使用的卡叫做公務卡，實際上是銀行卡，包括單位財務卡（限額借記卡）和個人卡兩部分。單位卡由本單位指定的財務人員保管，用于日常報銷和資金結算，按備用金規(guī)定管理，根據日常現金報銷業(yè)務量自行核定備用金限額，目前，合肥市本級行政事業(yè)單位卡上的資金，一律從合肥市財政國庫支付中心零余額賬戶以轉賬支票或網上銀行的方式存入。個人卡則屬于個人，可以是借記卡或貸記卡，報銷和借款都憑借發(fā)票和刷卡憑證，審核后由單位卡向個人卡劃轉資金。

合肥市自2006年開始在部分行政事業(yè)單位試行公務卡結算，2006年1２月３１日前，允許現金結算和公務卡結算“雙軌并行”，之后，市直所有收支全額納入財政管理的單位，日常公務支出報銷及小額采購支出一律使用公務卡結算，并出臺了《合肥市市直行政事業(yè)單位公務卡結算財務管理暫行辦法》對公務卡的使用進行管理。

“公務卡結算，就是將各單位原來使用現金支付的各類日常公用開支和單位間現金往來，改由公務卡作為媒介來進行結算。”合肥市財政國庫支付中心主任張興和告訴《決策》。這樣，持卡人不需要經手現金，就能夠方便快捷地辦理支付結算業(yè)務；同時，又可進行財政財務管理，將財政財務管理的有關要求與銀行卡的獨特優(yōu)勢相結合，因為公務卡上的支付信息能夠被準確地記錄，經持卡人簽名的消費交易憑條將會作為原始憑證，便于單位和財政部門對公務消費實行動態(tài)監(jiān)控。

公務卡的推行，給普通公務員的感觸是方便，一些部門的工作也因為公務卡信息的準確記錄而簡化。“過去月底要對一些單位的庫存現金進行盤存，花大精力對賬，現在根據銀行的對賬單，看得清清楚楚。”合肥市審計局工作人員徐仕信對此深有感觸，這種透明方便了工作而且節(jié)省了成本，例如，現金的存放、押送、安全等。

從以現金結算到改用公務卡，便利超乎想象。但公務卡的誕生，并不僅是為了日常財務管理的方便，它還有其他目標。

公務卡制度的軟肋

據國家財政部新聞辦公室介紹，長期以來，一些預算單位存在大量提取和使用現金現象，不僅給預算單位財務管理和公務人員的使用帶來極大不便，而且現金支付透明度較低，難于監(jiān)管，容易誘發(fā)現金使用不規(guī)范甚至腐敗問題。

以江蘇省為例，2005年江蘇省級預算單位提取現金達到了10.31億元，這對財政資金的支付使用帶來了一定的風險。雖然國庫集中支付改革后，財政資金支付使用日益規(guī)范，但現金結算使用仍然缺乏有效監(jiān)控，現金的挪用、滯留、浪費都有可能。利用公務卡結算，如果能做到有影可追，無疑會讓現金結算的細節(jié)更加透明起來。

完善的公務卡制度，是以銀行卡及電子轉賬支付系統(tǒng)為媒介，輔以現代財政國庫管理信息系統(tǒng)，建立在國庫單一賬戶體系基礎之上。這樣才可最大程度地減少單位現金支付結算，強化財政動態(tài)監(jiān)控，發(fā)揮其從源頭上堵住現金支付漏洞的作用，實現透明消費，切實把公務支出置于陽光之下。

毋庸置疑，銀行卡及電子轉賬支付系統(tǒng)和國庫管理信息系統(tǒng)，現有技術手段完全可以很好地實現。公務卡由財政部門指定的銀行辦理，直接與國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網對接，“在合肥，國庫支付中心每旬都會收到銀行寄來的各單位公務卡的收支信息，資金使用是否符合預算的用途，時間、地點、接收賬號等信息一目了然。”張興和告訴記者。這樣，預算內的收支就看得很清楚了。

如果一個單位不存在其他的賬戶，那公務卡制度確實可以讓預算單位的財政完全透明起來。因為在國庫單一賬戶下，單位的預算收支都必須經過國庫集中支付中心這個平臺，監(jiān)控起來非常容易。

問題是，按照目前我國的財務體制，政府財務除了預算內部分，還有非稅收入。這部分收入，是指除稅收以外的政府收入，包括行政事業(yè)性收費、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等。稅收可以管，非稅收入呢？

事實上，在合肥以外的很多地方，雖然已經使用了公務卡，卻仍然保留著國庫單一賬戶外的“小金庫”，這讓公務卡的源頭防腐作用受到很大束縛，“預算外的這部分幾乎完全脫離監(jiān)管，即使各級人大也難以監(jiān)督。”清華大學廉政與治理研究中心副主任任建明在接受記者采訪時說。這與國庫集中支付改革不徹底有很大關系。

合肥市的國庫集中支付改革從2002年開始，“到2006年，還有個不徹底的地方，就是國庫集中支付以后，原來單位用于接受撥款的銀行賬戶還沒有取消。”張興和說。這里所說的不徹底之處，就是指單位除了從國庫支付中心接收備用金，還擁有其他的銀行賬戶，在這個賬戶里的資金是不受監(jiān)控、自由支配的。不僅合肥，全國大多數地區(qū)都是如此。

“這就像有些男人的私房錢，除了上繳給老婆的工資，還有其他的額外收入與支出，”合肥市財政局辦公室一位工作人員這樣給記者形容，“這部分收入就是很難監(jiān)管的。”

仍以江蘇為例，在全省范圍內，非稅收入總量已從1996年的255億元增加到2005年的1107億元，占地方財政總收入的30%以上。而這些地方部門的自有資金一直游離于國庫之外。近年來江蘇省非稅收入真正繳入國庫、納入預算內的只占該資金總額的36%。

這成為公務卡制度的軟肋，若不能控制這些賬戶，單位卡上記錄的信息就是片面的。但要做到全面，需要做的工作卻比想象的復雜。因為這涉及到眾多單位和部門的利益，而且在清理賬戶的同時要保證正常的經濟往來。若不強制推進，并投入大量的時間和精力做好銜接，很難實現這個目標。

合肥市在2006年底，做了一項大膽的改革。用40天時間，清理撤銷了市直收支全額納入財政管理的單位所開設的銀行賬戶。單位作為經濟實體，在經濟往來中發(fā)生的費用、收支全部并入國庫支付中心在銀行開設的統(tǒng)一賬戶，賬戶給每單位分配一個標識碼，這樣，就像一個內部銀行，收入賬全部由支付中心的賬戶接收，支出也通過國庫支付平臺統(tǒng)一支付，非稅收入集中收繳到財政非稅收入專戶，納入國庫，單位不再自由控制。

“這樣國庫集中支付改革才算比較徹底，跟國際上也接軌了。”張興和這樣介紹。非稅收入納入政府預算后，就意味著必須接受地方人大的監(jiān)督，徹底實現財政資金在“陽光下運行”的要求。“借助銀行賬戶清理，來推動銀行卡代替現金結算，公務卡制度才算更完善。”這時，公務卡的記錄信息就比較全面，對財政收支的跟蹤和約束作用才能凸顯。

但目前能夠做到將非稅收入也納入國庫的地區(qū)并不多。如果單位除了有案可查的資金，還有其他自由賬戶，那么，單位卡的資金往來記錄是否還有很大意義？

公務卡可以管什么

可以說，從誕生之日起，公務卡就被人們寄予了很高的防腐期望。隨著人們對公務卡的了解和使用，有人意識到，“期望過高了”。

首先對單位來說，如前所述，不徹底清理賬戶，公務卡代替現金結算推廣使用是沒有問題的，益處仍然存在，資金往來會有信息記錄，可以方便監(jiān)督，避免現金結算中出現的一些弊端，但作用卻顯然要大打折扣。因為在國庫單一賬戶之外，預算單位仍然可以通過其他賬戶來自由支配非稅收入，這些不納入預算，就無法看清資金的確切走向，不清理賬戶而使用公務卡可以說是治標不治本。

公務卡制度，“如果不能觸及現有預算制度，公務員特別是領導干部個人裁量權過大問題就不能解決。”任建明說，“比如一些城市土地出讓金全部屬于地方收入，也就是非稅收入，當地政府既可以用來發(fā)展，也可以用于各種招待，當中的自由裁量空間巨大。”這同時又產生個問題，管理層有審批監(jiān)控權，但誰來監(jiān)控管理層呢？

其次，即便國庫支付中心能夠看到單位全部資金的走向，國庫管理信息系統(tǒng)對大額現金的流向有警示，但也不能確保其附加信息的真實性。“舉個簡單的例子，單位的福利項目被填做報銷項目，”張興和說，“這就是技術上不能解決的問題。”

況且，國庫支付中心只關注資金是否符合預算用途，至于是否有腐敗或洗錢的嫌疑則不在其權限之內。要真正發(fā)揮公務卡的監(jiān)督作用，可能還要細化監(jiān)督的環(huán)節(jié)，需要聯(lián)合銀行、審計、公安、紀檢等多方的共同參與。

再次，對于公務消費的個人來說，正常情況下公務卡記錄的信息是準確的，可以起到監(jiān)督作用。任建明直言，“公私不分，乃至干部家屬的私人支出均由財政報銷現象絕不是個例。”

從這個角度來說，公務卡專卡專用，以及其記錄的交易信息至少可以讓一部分發(fā)生在發(fā)票上的腐敗增加難度，從而減少腐敗發(fā)生的機會。但假使個人要從中漁利，公務卡技術也是防不勝防。

例如湊票報銷和虛開發(fā)票，前者即使有記錄可監(jiān)督，只要私人消費能找到公務理由，獲得審批，仍然可以報銷，況且有些消費不一定可以刷公務卡，這就仍然會有各類發(fā)票。而后者，雖然可以根據記錄核對，但報銷者在進行實際消費后，同樣可以要求經營者為他開具超過實際消費額的發(fā)票，并在刷卡后要求對方將差額現金返還。這些，需要的還是各單位內部的規(guī)范管理，一張卡是不能解決的。

因此，在某種程度上，公務卡制度就是一個透明的魚缸，缸里的魚是否健康則不是魚缸能夠控制得了的。

此外，公務卡的現實意義還不止于此。

2005年，中央提出的《關于促進銀行卡產業(yè)發(fā)展的若干意見》中，特別要求各級政府部門及所屬預算單位積極帶頭使用銀行卡，在行政經費、差旅費等公務支出中使用銀行卡支付。在國際上，一個通行的支付手段是銀行卡，但我國銀行卡的使用率一直很低，人們習慣于現金交易。

“剛開始用卡，大家不習慣，覺得鈔票才是錢，現在都很習慣，出去消費也愿意用卡，現金不衛(wèi)生，找零也不便存放。”合肥市財政局財務工作人員郁蕊如是說，公務卡培育了人們的用卡意識和信用意識。

公務卡的全面推廣可以培育人們用卡的習慣，對銀行卡支付體系建設也有重要意義，“還有利于促進非現金支付工具的使用，減少現金流通，并促進信用卡發(fā)展，擴大消費信貸、培育信用觀念，從而推動銀行受理市場快速發(fā)展，改善銀行卡受理環(huán)境。”工商銀行工作人員介紹說。

“不管怎么說，公務卡的推廣都是一個很大進步。”一位學者這么評價。