深圳問責，不僅僅是一場風暴

一年多來，深圳嘗試將“問責”概念引入行政運作中，并形成制度化的實踐，其積極意義自不待言，但這一創舉仍有巨大的改進空間。

行政問責的深圳“新政”

2007年，深圳市把失職瀆職官員公開道歉納入制度化軌道，推出了“公開道歉制度”，以作為“問責風暴”的延續與細化。該制度要求，如果公務員一旦出現嚴重的行政不作為或失職瀆職問題，要以登報發表聲明等形式向公眾道歉。深圳市此舉，不僅在培養官員的“道歉意識”方面再次充當了“排頭兵”，更體現了一種民意和民主的進步。

深圳市行政問責始于2005年。為了打造一支高素質、高水平、敢抓敢管、勇于任事的現代公共管理團隊，是年10月，深圳市作出了關于在全市掀起“責任風暴”、實施“治庸計劃”，加強執行力建設的決定。隨后出臺的《關于健全行政責任體系加強行政執行力建設的實施意見》等“1+6”配套文件，詳細劃分了行政責任過錯追究的方法?！?+6”文件首次在全國確立的行政首長問責制、行政許可責任追究、訓誡制度和警醒教育制度等，旨在通過完善政府內部監督機制，使行政監督無處不在，形成強大的內部監督壓力。作為落實“1＋6”文件的一項具體行動，2006年初，深圳市再次在全國率先探索性地推出了政府部門白皮書制度，將部門責任、工作任務及目標等向社會公開，一時被譽為“開風氣之先”。

綜觀一年多來深圳市的問責“新政”，主要體現出如下一些特點：

一是問責日趨常態化。據該市2007年6月11日的新聞發布會披露，在一年多的“責任風暴”中，全市共問責294人。這種“風暴式問責”讓一些官員感到了前所未有的震撼。如果說肇始于2005年的“問責風暴”和“治庸計劃”還停留于一場風暴的話，那么如今，行政問責已經成為深圳政治生活中的一道常見的風景線。今天的深圳，無論是官方還是民間，人們已經習慣于認同這樣一種現象。當官必須對人民負責，公務人員在行使公共權力時必須有一份沉甸甸的壓力，“太平官”不能再優哉游哉地混下去了。這種現象的出現對于提高公務人員的政治責任心，澄清吏治，解決公務員“能出”、“能下”的問題，形成一種新的為官文化和氛圍，都有著十分積極的意義。

二是問責日趨制度化。2005年，深圳問責“新政”伊始，打的就是“責任風暴”的旗號。官員問責之所以被稱作“風暴”，除喻其嚴厲、果敢之外，也從一個側面說明，問責在程序設置制度上尚待完善。一年多過去了，這場風暴不但沒有成為過眼云煙，而是在實踐中一步步地朝著制度化的方向發展。比如，為強化部門和崗位責任推出的部門責任白皮書制度以及針對白皮書的完成情況所開展的網上民眾評價等。再比如，通過制定專門的行政監督聯席會議規則，建立監察、財政、人事、審計、法制及政務監督部門參加的聯席會議制度等。如今，該市已基本建立了科學嚴謹、賞罰分明、可操作性強的行政責任體系，促進了政府監督工作的系統化、規范化和法制化。該市有關部門目前正積極推動將關于行政問責的規定列入該市人大立法計劃，希冀能夠以地方法規形式頒布。如果行政問責最終能通過立法的形式完善而不是以行政命令來實施，將對行政問責體系建設起到強有力的保障作用。

三是問責日趨民眾化。深圳市在問責中，走過了一條從對上負責逐漸向對上負責與對民眾負責相結合的道路。以政府部門白皮書制度為例，深圳市意識到，白皮書必須成為有公信力的政府文本，而維持公信力的關鍵在于確立某種民眾評價機制。因此，市政府著力于引入民意互動，要求各部門的白皮書均需按要求采取多種形式發布，以便于廣大市民查閱、知曉白皮書的內容，并參照白皮書上列出的指標，給政府部門“打分”。再以“公開道歉制度”為例，對社會來說，政府官員的“道歉意識”是社會進步的標志；對政府及其官員來說，“道歉意識”體現了對民意的尊重與敬畏。而在對政府執行力建設情況進行檢查評議中，深圳采取開辦“民心橋”、“直通車”等方式，贏得了民眾的普遍好評。所有這些舉措，不僅為公眾的政治參與提供了更多的渠道，而且也向公務人員傳達了一種重要信息：他們必須為自己公共權力的行使承擔責任，他們的“烏紗帽”將不僅掌握在他們的上級手中，他們治下的百姓也將有更大的評判權。

席卷中國的“問責風暴”

實際上，在中國，官員“問責風暴”發軔已久。近年來，有關官員問責的報道屢見不鮮，“問責風暴”一度成為眾多媒體關注的焦點。2003年，以衛生部原部長張文康和北京市原市長孟學農的離職為標志，“官員問責”逐步在中國推開。隨后的一年里，中石油原總經理馬富才、吉林省吉林市原市長剛占標、北京密云縣原縣長張文先后引咎辭職。僅2004年，被撤職、查辦、處分和追究刑事責任的中下層官員，至少在百人以上。

這一系列由重（特）大事故引發的大規模的去職浪潮，在當代中國行政史上幾乎是空前的，它不僅改變了數百名官員的仕途走向，也深深觸動了中國4千多萬公務人員的內心。它們對于中國官場的強烈影響，不亞于此前SARS危機帶給公眾的震撼。難怪媒體驚呼，這是自上而下刮來的一場“問責風暴”。

“問責風暴”因何而起？對于當今中國的行政生態而言，它意味著什么？細究這場風暴背后的政治邏輯，不難發現，早在2002年，黨的十六大就提出了“實行黨政領導干部職務任期制、辭職制和用人失察失誤責任追究制”；2004年2月，中共中央頒布實施了執政54年來第一個全面、系統推行自我約束、促進自我發展的黨內法規——《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，明確將“詢問和質詢”單列一節；同年3月，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》，建立健全決策責任追究制度、建設責任政府成為這一綱要的重要內容；4月，中辦集中印發了5個關于干部人事制度改革的文件，這5個文件連同早前由中央紀委、中組部聯合發布的《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》，被形象地稱之為“5＋1”文件?！?＋1”文件中最引人注目的，就是關于推行以引咎辭職為標志的“問責制”的規定；7月，被溫家寶總理稱為“行政機關自我革命”的《行政許可法》正式實施……

當我們把這場“問責風暴”置于黨和政府的大政方針政策之下解讀時，就不難理解這場風暴的源頭。這一系列看似由重（特）大事故引發的問責事件，不會僅僅停留于一場偶然的“風暴”。它在更大程度上是一個切入點，一個改變公共權力對誰負責之終極指向的切入點。

行政問責在中央層面啟動之后，為了進一步推動中國責任政府建設，不少地方結合各自的具體情況推出了很多創新之舉。種種創新性試驗，是各地實踐中央建設責任政府要求的寶貴探索。作為改革開放的排頭兵，深圳的根在于創新。在這場以行政問責為主題的創新中，深圳嘗試以制度化、程序化、理性化的方式漸進推行行政問責，其對于全面的行政體制改革和干部人事制度改革起到了積極作用，同時也給人們留下了巨大的反思空間。

從“新政”到“良政”：問責之路其修遠兮

一年多來，深圳嘗試將問責概念引入行政運作中，并形成制度化的實踐，取得了較好的階段性成果，其積極意義自不待言。但是，一項“新政”能否成為一項“良政”，還有待歷史和人民的雙重檢驗。筆者以為，深圳市的問責之路，仍然有巨大的亟待改進的空間。如果我們不對如下三個方面的問題作認真的反思，就很難有實質性的改進。

一是誰來問責的問題。十屆全國人大五次會議閉幕會后，溫家寶總理會見中外記者時說：“政府的一切權力都是人民賦予的，一切屬于人民，一切為了人民，一切依靠人民，一切歸功于人民。”行政問責的合法性正是基于“政府的一切權力都是人民賦予的”，也因此，“政府工作人員除了當好人民的公仆以外，沒有任何其他權力”。要言之，行政問責的根本價值理念不是要強化官僚制，而在于強化公務人員對人民的服務質量與責任心。

我們遺憾地看到，深圳問責新政雖然已經在一定程度上突出了公民在問責的作用。但總體而言，該市現行問責制主要還是由上級促成的“上問下責”的運作方式。以“公開道歉制度”為例，真正的官員道歉，應該源于官員對公民及其民意代表手中選票的敬畏。但深圳市被問責的官員向公眾表明“愧疚”之意，在很大程度上仍然停留于“聽從組織安排”的層面。這種靠上級文件推行、自上而下強令的“道歉”，容易在實踐中流于一種毫無誠意的例行公事。如果問責制度僅僅是“上問下責”的話，那么，上級失職應由誰來追究呢？因而，問責制不應成為對上級負責的另外一種強化方式，而應當成為推動公民政治參與的契機與制度平臺。公民參與的程度，以及在此基礎上的行政透明度，是區分真問責還是假問責的分水嶺。以此來觀照深圳的問責新政，就必須承認，深圳的創新之舉仍不乏缺憾。再以“治庸計劃”為例，該市宣稱294名官員被問責，但并沒有詳細披露這些被問責的庸官“庸”在哪里，以及被問責受到的具體處罰。如果只是籠統地發布治庸官階段性成果，而沒有詳細發布“治庸”的具體細節，就難以保障公眾的知情權。如果公民對于行政主體的知情權不能得到有效的保障，公民對行政主體的監督權自然也實現不了。

二是問誰之責任的問題。誰之責任的問題，也即由誰來向公民交待、由誰來承擔責任的問題。問責的前提是在不同的部門、不同的公職之間有著合理的、嚴格的職責劃分。但當前我國黨政之間、不同層級的政府體系之間、同一級政府體系的不同政府部門之間、行政首長正副職之間的職責劃分，仍然存在不規范、職能重疊等現象。我們必須合理配置和劃分權力、明確機構的職能及其工作人員的職責。否則，責任人難以確定，最終有可能使問責制歸于無效或顯失公平，導致責任虛置或責任追究不到位。

在我們現行的政治生態下，這些責任被轉移到行政首長身上，形成所謂的“行政首長問責制”。以深圳為例，這種行政首長問責制仍然存在許多深層次的困惑。其一，公共部門的許多事項的特征本身就在于責任很難有一個明確的歸屬，需要由若干部門、機構甚至是若干地方政府的協同努力，在這種情況下，強調某一個人的責任，甚至是某一個沒有多少實際決定權的人的責任，是難以收到真正效果的。這些體制性的弊端不解決，問責永遠也問不出頭緒來。其二，大凡涉及行政事務方面的事故，通常追究的都是行政一、二把手的責任，但書記實際上負有更重要的決策和領導責任。在力推行政首長負責制的過程中，深圳市市長許宗衡稱：“作為市長，我是政府系統加強執行力建設和廉政工作的第一責任人?！蔽覀円残老驳芈牭搅松钲谑形瘯浝铠欀覕S地有聲之言：“我就是深圳總責任體系的第一責任人！”這固然表明了市委書記和市長本人敢于承擔的道德勇氣，但畢竟還沒形成一種制度化的、權責明晰責任承擔體系。

三是問何種責任的問題。問何種責任的問題，即要求公務人員承擔什么樣的責任的問題。一般來說，行政機關及其公務人員承擔責任有四個層面：政治責任、道德責任、法律責任和工作責任。在實踐中，我們往往將政治責任、法律責任和工作混為一談。本來應當以政治方式承擔責任，即不再承擔公職，卻要求責任主體承擔法律責任，使之付出過重的代價。本應以法律方式承擔的責任，卻減輕為政治責任，如易地當官等。如果官員的失職或瀆職行為特別嚴重時，要特別警惕他把問責制當作選擇性懲罰措施，從而以政治責任來掩蓋和推脫紀律和法律責任。還是以“公開道歉制度”為例，盡管深圳市在政府責任和社會道義上勇于承擔，是一種進步；但如何防止“道歉”成為某些公職人員逃避責任的幌子，還有待進一步加以明確。

當然，我們不能過于苛求尚在發展中的深圳問責新政，畢竟“畢其功于一役”是不現實的。但我們必須清醒地意識到，唯有反思和正視上述三個問題，我們才有可能使問責“新政”成為具有革命性意義的問責“良政”。反之，它可能只是一場來去匆匆的“暴風驟雨”。我們希望看到，在持之以恒的努力之后，深圳市及其他地方在問責上能有更多的創舉。

（作者系中山大學政治與公共管理學院）