生態環境補償依據研究綜述

摘要：環保稅不能出臺的結果，必然是企業因破壞環境的成本太小使“十一五”控制的環境指標不降反升，生態環境建設因沒有穩定的資金來源而使十年退耕還林計劃五年出現急剎車。社會發展與環境代價補償論，環境與經濟發展相關論，外部性內部轉化論，公共物品政府稅收提供論，科斯定理產權界定論等一系列關于生態環境補償依據的理論探討，對于催生環保稅的出臺有著重要的理論和現實意義。

關鍵詞：生態環境； 環保稅； 補償依據； 研究綜述

中圖分類號：F062.2文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0038－03

中國在“十五”計劃執行中，經濟發展暴露出兩大問題：一是單位GDP生產中能耗過高，二是經濟發展帶來了嚴重的環境問題。“十一五”規劃能耗比“十五”降低20%，主要污染物和化學需氧量排放量減少10%，森林覆蓋率提高10%。“十一五”計劃的第一年中國單位國內生產總值能耗和主要污染物排放量不降反升；原計劃進行十年的退耕還林工程僅進行了一半就出現了急剎車。為實現可持續發展理念，落實科學發展觀，有必要探討生態環境補償依據這個理論問題。

一、 十年退耕還林計劃五年剎車引出生態環境補償依據話題

發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題——“有水皆污”、“逢雨必酸”、“企業偷排廢水、弄虛作假現象十分嚴重”，在中國已集中出現。

人大常委會副委員長、秘書長盛華仁指出：2006年上半年中國GDP的單位能耗又上升了6.5%，化學需氧量也上升34.1%，“十一五”約束性指標能否徹底落實受到擔心和質疑。[1]人們不會忘記：1997年黃河斷流200多天，1998年長江洪水造成數百億之損失，中國南方的長江與北方的嫩江、松花江發生特大洪水，全國有2.23億人受災，受災面積2120萬公頃，成災面積1307萬公頃，直接經濟損失達到2500億元。[2]2000年北京地區沙塵暴遮天蔽日給國家敲響了生態危機的警鐘，而這三件生態安全事件的根源都在我國西部地區。由于西部地區是我國的江河上游、風沙源頭，西部地區生態環境的惡化直接關系到下游和周邊地區，觸動了整個生態系統的大神經，從而影響全國經濟社會的發展。環境與經濟發展是一個整體，忽視西部的生態安全，最終會阻礙全國經濟的可持續發展。

順應世界可持續發展潮流，1999年6月17日黨中央確定了西部大開發戰略，確定了資源開發與生態環境保護相結合的開發思路，并將退耕還林工程作為整個西部大開發的根本和切入點。自1999年10月起實施退耕還林工程，由開始在陜西、甘肅、四川三省試點，后推廣到13個省市自治區。按照規劃設計，2001年到2010年的10年間，退耕造林2.2億畝，宜林荒山荒地造林2.6億畝，共計新增林草植被4.8億畝，國家總投資3600億元，相當于三個三峽工程的費用。[3]

在西部大開發戰略實施五年之后，中部崛起和振興東北老工業基地戰略相繼出臺，由區域間傾斜發展戰略向區域間均衡發展和協調發展戰略轉變，作為西部大開發的根本和切入點的退耕還林工程實施步伐明顯減慢，2006年計劃退耕還林面積僅相當于2004年的十分之一。除了關注糧食生產安全的因素外，更主要的原因在于區域傾斜發展戰略向區域間均衡發展戰略轉變，在經濟發展與環境保護二者之間的價值取向中人們明顯地導向經濟發展。將原來用于生態環境保護的資金投向了生產領域，原計劃到2010年10年完成的退耕還林目標，在只進行到5年就改變初衷，生態環境建設的動力仍停在道義上的政策推動，作為生態環境保護穩定經費來源的環境稅始終難于出臺。環境破壞的代價太小，人們保護環境的意識也就無法增強。從理論上講，在我國至今還沒有進行環境影響經濟評價工作，使環境在經濟發展中處于“有功不知，有損不明”狀況。

所謂環境影響經濟評價是指有關人員為了特定的目的，采用科學的評價方法，依據相關的標準和程序對環境影響所導致的損害和效益進行貨幣化計量的過程。[4]有關環境影響經濟評價的研究最早可追溯到20世紀40年代。而真正廣泛開展此項研究工作則始于20世紀70年代。1969年，美國在世界上第一個把環境影響經濟評價作為一項法律制度在《國家環境政策法》中確定下來。在該法的第一章中規定“應盡一切可能地制定并完善各項方法和程序，確保在做出決策時環境價值亦能與經濟和技術問題一并得到適當的考慮。”中國在環境影響經濟評價方面的研究始于20世紀80年代。國外已將環境治理的經費來源由費改為稅，開征環保稅。1991年瑞典頒布了世界上第一個環保稅收法案，該法案將總所得稅削減16.5億美元——占全國總稅收的1.4%。同時對排放SO2征稅3050億美元，該制度實施一年，SO2排放即降低了16%。1993年丹麥政府也采取了相應的措施。1995年荷蘭、奧地利和挪威政府也采取了同樣的稅制調整，都取得了較好的效果。[5]

美國坦福大學生物學教授在《新生態經濟》一書中說過“僅僅靠人類的善意和政府的規范并不足以拯救自然”。[6]中國目前在環保方面破壞的行為屢禁不止，所需用于環保建設的資金卻沒有穩定的來源，急需要通過立法的途徑開征環保稅，將環保稅用于環境建設，使初見成效的退耕還林工程能按原計劃推進。而開征環保稅首先要解決生態環境補償依據這個理論問題，使人們明白開征環保稅的道理。

二、 生態環境補償依據研究綜述

生態環境是一種資源，人類的經濟活動都是以消耗一定的資源代價為前提的，因此，經濟活動是以環境代價為前提的，經濟活動與環境之間存在著相關性，生產一定單位的GDP，也應抽出一定份額用于生態環境的補償。目前，理論界就生態環境補償依據研究有如下觀點：

（一） 社會發展與環境代價補償論

從人為因素看，人類的經濟活動帶來了生態環境的惡化，即社會發展與生態環境代價。經濟活動以消耗一定的資源和環境的破壞為代價，經濟活動結束后，應從GDP中抽出一定的比例用作因經濟活動而破壞的生態環境補償，補償的比例要由評價來確定。[7]以藏北為例，2003年底各類牲畜存欄數為768.2萬頭（只、匹），折合1486.7萬個綿羊單位，與1958年相比增長了2倍多。全地區人均收入由1979年的154.79元增長到2000年的1559.6元，增長了9倍之多。而實際結果顯示，藏北地區冰川與雪山及其周圍等氣候變化較為敏感區域和交通要道沿線等人類活動較為頻繁區域的草地退化相對嚴重。[8]徐嵩齡在《中國環境經濟破壞的經濟損失計量——實例與理論研究》（1998）一書中得出結論：我國在20世紀80年代以來經濟增長的環境成本大致占GDP的3—8%。[9]由此推論：環境影響經濟的正向評價則有W（正）=（8-n）%M，（0≤n＜8）（式中W—環境影響經濟的價值即在收益中環境價值所占的份額；n—征收環保稅的變動值；M—經濟實體的GDP總量；8—征收環保稅提取最高控制值，即占GDP的最高份額）[10]

（二） 環境與經濟發展相關論

任何經濟活動都是在一定的環境中進行的，環境成為經濟發展不可缺少的因素。優良的生態環境促進經濟發展，惡劣的生態環境會阻礙經濟發展。研究結果表明：置后二期的森林對農業經濟增長都有正面影響，森林面積每增加1%，農業總產值就增長6.3303個百分點，而置后一期的草原對農業經濟增長也有正面影響，草原面積每增加1%，農業總產值就增長0.2097個百分點。[11]由于經濟增長與環境密切相關，因而將資金投入環境建設，也等價于間接地投向了經濟活動。

（三） 外部性內部化論

經濟的外部性概念是由劍橋大學的馬歇爾和皮古在20世紀初提出的，其含義是：當某一個體的生產或消費決策無意識地影響到其他個體的效用或生產可能性，并且產生影響的一方又不對被影響方進行補償時，便產生了所謂的外部效果，簡稱外部性，也即在當事人缺乏任何相關的經濟交易的情況下，由一個當事人向另一個當事人所提供的物品束。按照傳統的福利經濟學的觀點來看，外部性是一種經濟力量對于另外一種經濟力量的“非市場性的”附帶影響，也就是說這些影響是被排除在市場機制之外的，或者更為嚴格地說是在價格體系中未得到體現的那部分經濟活動的副產品或副作用。這些副產品可能是有益的，有益的外部性稱為正外部性，例如養蜂人的蜜蜂對果農會帶來好處（采花傳粉）；這些副產品也可能是有害的，有害的外部性稱為負外部性。例如上游企業的排污而影響了下游人的生存問題。外部性有兩個明顯特點：一是外部性總是伴隨生產或消費的經濟活動而產生；二是其產生的影響可能帶來正的效益，也可能反之。從這兩個特點出發，通常將外部性區分為四類：生產的外部經濟性（如養蜂場和果園）；消費的外部經濟性（如個人注射疫苗的消費防止疾病擴散給他人）；生產的外部不經濟性（如上游企業排污污染下游）；消費的外部不經濟性（如公共場所抽煙影響他人）。外部性的廣泛存在是生態服務價值無法實現或零價值運行的一個主要原因，那么要實現生態服務的價值，真正將生態服務的要素作為生產函數中的一個因子參與到生產過程中去，必須要將外部性內部化。外部性內部化途徑有三類：一是直接控制，通過直接的經濟手段使價格或成本水平改變，如排污收費、使用者收費和產品收費；二是間接激勵，通過一些制度激勵個體規避負外部性，如預付金返還制度等；三是從宏觀上進行制度培育，通過對整個社會的經濟運行進行宏觀調控，以使其在涵括生態成本的情況下良性運行，例如綠色價格體系和綠色國民賬戶的構建等。[12]經濟外溢理論認為，無論是環境破壞所造成的危害，還是環境治理所帶來的效益往往都要外溢到其他地區。

（四） 公共物品政府稅收提供論

公共物品是為社會提供集體利益的物品和勞務。在某種意義上，它們被集體加以消費。典型的例子是野生地保護和公共衛生。公共物品所產生的困難是，通常每一個人都消費它，而不論他們是否為此而支付。這種物品一旦被生產出來，沒有任何一個人可以被排除在享受它帶來的利益之外。同時，個人捐款無論數額多大，它仍然是很小的數字，以致于它不會影響產出水平。公共物品在消費上具有非競爭性和非排他性。就使得其成本的補償異常困難。因此，公民必須聯合起來保證所需的公共物品被生產出來，這一般地通過由稅收籌措資金的政府供應所完成。[13]

（五） 科斯定理產權界定論

羅納德·科斯提出了著名的產權定理，根據科斯第二定理：如果交易成本為正，交易權利的初始配置將影響經濟效率并進而影響社會總體福利。因此，提供較大社會福利的權利配置較優，推論是，在選擇把全部可交易權利界定為給一方或另一方時，政府應該把權利界定給最終導致社會福利最大化，或社會損失最小化的一方。為便于分析，我們引入流域發展權概念，并把流域分為上游地區和下游地區，現在的問題是我們應該把流域發展權界定給上游——上游地區有權利放任水土流失；還是把流域發展權界定給下游——下游有權利禁止上游破壞生態環境，如果認為上游有權利破壞環境，那么下游為獲得良好的生態環境就必須向上游地區付費以購買其“破壞環境”的權利。如果把這個權利界定給下游地區，那么上游地區就必須獨立承擔環境破壞和治理的后果。因此，根據科斯定理，政府應把權利界定給最終導致社會福利最大化，或社會損失最小化的一方——上游地區。下游應為上游地區支付環境保護費。

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責任編輯 劉鳳剛