影響黨內監督實效的因素分析

摘要：黨內監督條例的出臺，表明我們在構建黨內監督體系時，把制度建設放在特別重要的位置。但是任何一項有效的監督制度的設計，至少需要考慮以下三個基本條件：監督者和被監督者之間的責權分離程度；監督者和被監督者之間的權力對等程度；監督者的能力，特別是獲取被監督行為信息能力的強弱。這三個條件的缺失或者說是不太完備必然會影響到監督的實效。

關鍵詞：監督； 責權分離程度； 權力對等程度； 公開

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0075－03

監督即監察與督促，主要是監督權力的運作過程。黨內監督，主要是指黨員之間、黨組織和黨員之間，依照黨章和其他重要黨內規范所進行的相互監察、相互督促的活動。黨內監督是為了保證我們黨在執政過程中，權力的運轉不超出法律規范和社會道德所許可的范圍，不濫用權力，也是為了防止出現大的失誤，保障黨的路線、方針、政策的實現。與國家政治生活中的監督不同的是，黨內監督是黨的自我監督，其成效往往取決于黨自身是否重視或是否愿意接受監督，這就帶有很大的不確定性。這也是所有的同體監督的局限性。因此，在西方社會，來自本組織之外的監督往往是最大的監督力量。中國共產黨能否克服同體監督的局限性，就成為黨內自我監督的關鍵。要克服這種局限性，使監督的功能真正轉化為實際效力，就需要有一定的制度來予以保障。[1]

為了建立健全強有力的監督體制和機制，我們黨做出了艱辛地探索和努力。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的頒布實施，是加強黨內監督工作的重大舉措，是黨內政治生活中的一件大事。《條例》以“三個代表”重要思想為指導，充分反映了全黨意愿，集中了全黨智慧，把立黨為公、執政為民的本質要求和黨要管黨、從嚴治黨的方針轉化為具體規定，對于發展黨內民主、加強黨內監督、維護黨的團結統一，對于提高黨的領導水平和執政水平、增強拒腐防變和抵御風險能力，對于保持黨的先進性、密切黨同人民群眾的血肉聯系，具有十分重要的意義。《條例》的出臺，標志著黨內監督從此進入規范化、制度化的新階段。這表明我們在構建黨內監督體系時，把制度建設放在特別重要的位置。但是，我們知道，任何一項有效的監督制度的設計，至少需要考慮以下三個基本條件：監督者和被監督者之間的責權分離程度；監督者和被監督者之間的權力對等程度；監督者的能力，特別是獲取被監督行為信息能力的強弱。對照這三個條件，再加上長期以來，在有關監督的許多方面我們一直存在著認識上的誤區，我們可以看到，實踐中這些因素必定會影響到監督的實效，一定還存在需要改進和完善的空間。

一、 監督者和被監督者之間的責權分離程度

監督的內容主要有兩個方面，一是了解被監督者行使權力的情況，二是督促被監督者全面地、正當地行使既定的權力。監督的目的是保障被監督者全面地、正當地行使權力。從理論上說，一切權力都需要監督。黨內監督不僅包括對黨內“一把手”監督，還包括對黨的各級領導機關和領導干部，以及對所有普通黨員的監督。黨的各級領導機關和領導班子其他成員，以及所有普通黨員在履行接受監督義務的同時，又行使著監督權力。因此，職責分離程度是一個重要的標準，有效監督的關鍵都在于監督者與被監督者之間的適當分權。

所謂權與責的關系也就是要求權力與義務相對等，權力與責任相匹配，有怎樣的權力就有怎樣的責任，防止有權無責、濫用權力。但是，在實際的政治生活中，這種權力與義務是不明晰、不對等的。首先，掌權者都不喜歡接受別人的監督，以權謀私的人更是仇恨普通黨員和群眾的監督。在黨內，普通黨員、黨代表以及黨員領導干部行使的監督權更多的是一種“權利監督”，包括批評、揭發、檢舉、控告等等在內，僅僅只是作為向違規者的授權機關或專門監督機關的一種“訴求”。這種“訴求”本身并不能糾正其違規行為，最多只能是造成一種壓力，引起有關權力機關的關注和重視，屬于“權利監督”的范圍。而我們知道，“權利監督”是分散的個人享有的“權利”，作為個人行為的“權利監督”，它是一種軟性監督，“權利監督”，最終必須也只能通過“權力監督”功能的充分發揮，才能起到應有的作用。在現實社會中往往就會出現監督不到位，最后只好放縱被監督者濫用權力的現象。同時，現實社會中還存在一種監督者濫用監督、妨礙被監督者全面地、正當地行使權力的現象。這種情況常常發生在領導者與被領導者之間的關系中，監督者（也就是領導者）在地位上優于被監督者，本來可以有效地進行監督，但是，如果監督變成了職務替代，就使被監督者處于無權地位，反而使監督失去了對象。

另外，參與是了解被監督者權力行使情況的有效手段，但是過多地參與、經常地參與或者常規性的參與，也可能混淆監督者與被監督者之間的權力范圍和責任界限，使監督者與被監督者一體化，而致監督失效。現實中，紀委作為專門的監督機構，紀委書記在以往通常是由地方黨委副書記兼任，按照中央統一部署，截至2006年12月底，全國共有14個省區完成了省市縣鄉四級黨委換屆工作。這次換屆中，紀委書記由原來的副書記改任為常委，但是仍然是黨委班子成員。在這種情況下，紀委如何對“一把手”和其他班子成員進行有效地監督是值得進一步研究和探討的。保持被監督者的獨立性，目的在于明確監督者與被監督者各自的責任范圍。被監督者有職有權，才能負責任。因此，分權要保持被監督者權力的完整性，使其責無旁貸。這就需要在權力結構上使各項權力之間能夠保持一定的平衡，同時不致相互干預，只有這樣監督才會無所不在。

可見現實中監督者和被監督之間的責權不明晰必將影響監督的實效。為此，要科學劃定黨和國家機關的職責權限，科學劃定政府及其部門的職能，從法律、法規、制度上明確各權力層次、權力主體的職責，逐步實行決策權、執行權和監督權分離，防止越位、缺位、錯位，從而優化權力體系的組織結構和功能配置，使其在運行中實現各種要素相互制約。

二、 監督者和被監督者之間的權力對等程度

監督，歸根結底，是一種特殊的權力制約關系，是權力授受關系的重要體現，也就是委托權對受托權的監督和督促。這是監督的實質問題。18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中的有關精辟論述：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗”。“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。[2]權力對等，并不是說被監督者有什么權力，就要給予監督者什么權力，事實上也是不可能的。權力對等要求監督者和被監督者的授權主體的對等（甚至完全就是同一個授權主體），并且二者之間不存在決定或支配關系。一般來說，監督者的權力往往容易缺乏，從而不能達到權力對等。要從根本上改變監督不力的狀況，必須牢牢抓住監督的實質，調整和理順權力授受關系，在黨內建立起充分體現選舉人意志的“黨員(選舉、授權)→代表大會(選舉、授權)→全委會(選舉、授權)→常委會”這樣依次選舉的授權鏈。要能做到這一點，就必須從根本上改變實際存在的“書記辦公會→常委會→全委會→代表大會→黨員”這種顛倒著的授權鏈。

監督總的來說應該是監督主體對被監督對象實施的一種督促性或限制性的舉措，所以，對于被監督對象而言，應該是一種來自“異體”的行為，也就是說，監督主體與監督對象絕對不是“同體”的，而必然是“異體”的。通常所謂“自我監督”或“黨內監督”，那也是指同一個組織系統內部不同部分之間的監督，而不是指同一部分自己對自己的約束。我們的“黨內監督”，最主要指的就是紀委這個專門的監督機構對黨的各級領導機關和領導班子其他成員，以及所有普通黨員進行的監督。所謂的自己對自己的約束，那都是“自我克制”或“自省”、“自律”，而根本不是什么真正意義上的“監督”。在我們黨內，按照黨章規定，黨的代表大會、委員會以及作為專門監督機關的紀律檢查委員會雖然是人設的，其權力和職能大體上是有所區分的，但是在實際運行上發生了“三合一”或“三位一體”（實際上是“三權集中于黨委一身”）的問題。我黨于1978年重新恢復設立紀檢會，十二大確立了黨內執行機構與監督機構同由黨的代表大會產生的方式，但監督機構并不是向產生它的代表大會負責，而是向同級執行機構負責，上級紀委對下級紀委僅僅是業務指導關系，其系統的垂直領導是很薄弱的，而同級黨委對同級紀委實施全面領導，從人事任免、人員編制、經費乃至一系列問題，由同級黨委統籌安排。實際上，紀委只是同級黨委的執行部門，這種組織上的隸屬關系和職能上的粘連關系，容易導致地方保護主義，且很難對同級機構的主要負責人實施監督。一些同級實權部門的實權人物，往往憑借權勢公開或不公開地抵制監督。從我們黨內發生的腐敗現象看，一些領導干部違法亂紀，凡涉及到主要領導干部的案件一般都難以查處，足可證明監督體制不順的弊端。這就從根本上導致專門監督機關難以獨立行使監督權，使“鐵面無私的監督”成為不可能的事情。

理順黨內監督體制，保證黨內專職監督機構擁有獨立監督權。各級紀檢監督是黨內監督體系的主干部分，在維護黨的紀律加強黨內監督方面發揮了重要作用，但其監督功能仍然不強。有關紀檢監督機構的體制、地位、權限等問題亟待解決。第一，建立相對獨立、垂直領導為主的紀檢監督機構。可以設想：恢復黨的“八大”時期以垂直領導為主的體制，把由黨的代表大會選舉產生的紀律檢查委員會，作為與黨的同級決策機構具有平等地位，形成相對獨立的專門機構，直接歸其領導，對其負責，從而實現列寧當年設想的“中央監察委員會，只對黨的代表大會負責”，[3] “地方監察機關只受中央領導”，不搞雙重領導。[4]只有這樣，才能從根本上排除干擾，提高辦案效率和質量，提高紀檢工作的總體水平。第二，明確黨內紀檢監督機構的地位、職能、權限，盡可能使紀檢監督部門的工作人員獨立于監督客體之外。比如，紀檢監督部門的人員編制、選拔、調動、任免、獎懲由本系統分級決定，工資待遇、福利報酬、辦案經費等必須游離于監督客體之外。正如列寧指出的，監督機關如果“通常要依靠被檢查機關的施舍過日子，”就“絲毫沒有威信”，監察機關應該“具有最大限度的獨立性”。[5]只有這樣，才能從根本上解決監督工作人員的后顧之憂。再則，還可適當擴大紀檢部門的權限。如對同級黨委所作重大決策有參議權；對同級黨委所管轄黨員干部的任免、調動、獎懲有建議權；對同級黨委領導干部在政治思想、清廉狀況、道德品質以及業務能力有直接向上級黨委反映的報告權等。

三、 監督者的能力，特別是獲取被監督行為信息能力的強弱

在權力集中的體制條件下，法規、政策等公共信息往往作為保密內容，由黨的組織系統或者是政府行政系統在內部垂直傳遞，這就使擔任一定公職的黨員干部擁有許多一般群眾難以獲得的信息，憑借對信息的壟斷，某些違法、腐敗行為屢能得逞，群眾利益受侵害。例如，盡管國家三令五申禁止違法圈地，但由于獲得信息的渠道往往被控制在搞圈地損害農民利益的某些黨員干部手里，農民難以獲得必須的信息運用法規、政策保護自己的正當權益能力就相應減弱。

從信息獲取方式、獲取時機來看，公共信息的發布時機都是由擔任公職的黨員干部決定，一般群眾只能是被動地接受信息還無從檢驗所發布信息的準確度。這可能會出現少數黨員干部將法規、政策朝著有利于滿足少數人特殊利益所需要的方向解釋，為某些違法、腐敗行為尋找“合法”依據。這就是人們常說的“歪嘴和尚念經”現象。還有一類現象，隱瞞真相，制造虛假信息。這類信息不對稱有下對上和上對下的兩種現象。下對上的信息不對稱是指下級虛報瞞報情況，制造水分統計，使上級無從了解真實情況；上對下的信息不對稱是指上級部門、組織，無出于何種目的，有意向下級和社會歪曲真實情況，隱瞞事實真象。可以說，凡制造虛假信息，無論主觀動機如何，客觀上都給了各類不正之風、違法活動、腐敗行為以可乘之機。

政治領域中的信息不對稱現象也會破壞社會政治生活，危害社會的健康正常運轉。這就要求在權力運行過程中，應該做到公開、透明。否則監督形同虛設。首先，公開是監督的前提，是民主的題中之義，權力暗箱操作必然導致權力腐敗，腐敗行為侵害群眾利益，必然產生社會不滿，激化社會矛盾，甚至誘發社會動蕩。權力運行過程的公開透明是全方位監督的基本方式。最大限度的公開透明是一種最經濟、最有效的民主監督方式。透明度原則在西方政治文化中具有特別重要的地位。西方人認為，透明度與反腐敗的關系至為密切，甚至把政治透明視為反腐敗的根本之策。公開透明，不僅把權力運行置于其他權力的監督之下，而且把權力運行置于廣大人民群眾的監督之下。在任何體制下，一定的政治透明度都是實現監督的有利環境和必要條件。其次，下對上的信息不對稱，導致高層部門難以了解到社會基層的真實情況依據虛假信息做決算必定導致決策失誤，項目決策的失誤所帶來的經濟損失畢竟可測，而政策失誤不僅會帶來多方面的近期損失，甚至可能性付出中、長期的巨大代價。再者，有缺陷的干部選任用人機制一方面產發生信息不對稱的根源之一，另一方面信息不對稱的存在又反過來強化選用干部的機制缺陷。這種不良循環必然導致政績評價失真、選用干部失誤，從而毒化黨風，在干部隊伍中產生錯誤導向。近年來，黨內形式主義、浮夸虛假風氣的抬頭不能不說與此有關。因此，要防止和克服權力腐敗，必須認真解決好政治領域中的信息不對稱問題，提高權力運行透明度，實行陽光政治。

權力運行過程的公開透明不僅僅包括權力的運行結果要做到公開透明，更重要的是權力授予過程以及權力的行使過程的公開與透明。首先，權力授予過程要公開透明。權力的授予的公開透明主要體現在干部的提拔、任用、調配等環節中。這就要求我們應該進一步完善選舉制度，進一步完善《干部選拔任用條例》，對干部的提拔任用，必須堅持群眾路線，充分發揚民主，努力創造一種公開、平等、競爭、擇優的選人用人環境。其次，權力的行使過程要做到公開透明。我們往往習慣的是對權力的運行結果的公開和透明，而忽視了權力的行使過程的公開透明。而現實社會中“暗箱操作”等濫用職權的行為往往發生在權力的行使過程中。因此我們有必要按照依法行政、公開行政的要求，進一步摸索和規范有利于政務公開的途徑和辦法。如一些地方建立的政務公開辦事大廳、集中招標投標中心、投訴處理中心，實行“一站式辦公”、“窗口化審批”、“一條龍服務”，大大提高了辦事效率和公開透明度。再比如說，運用現代化手段，大力發展電子政務，推廣網上審批等等。繼廣州、上海、成都、重慶等地先后出臺地方性政府信息公開規定或暫行辦法之后，一部全國性的行政法規--《中華人民共和國政府信息公開條例》已經溫家寶總理簽署，以國務院第492號令公布，將于2008年5月1日起施行。《中華人民共和國政府信息公開條例》按照“以公開為原則，不公開為例外”的宗旨，將對政府信息公開的范圍、方式、程序、收費以及政府機關的賠償責任等內容進行全面的規約，并設置了若干強制性條款，以最大限度地促成各級政府和政府部門公開各類應該公開的政府信息。《政府信息公開條例》把政府信息公開化作為前提，把不公開作為特例，這一鮮明特點對貫徹“執政為民”的宗旨，構建一個公開透明的服務型政府，加強政府能力建設，營造和諧的政府與民眾關系，推進政府體制改革，都將起到十分重要的推動作用。第三，權力的運行結果要做到公開透明。也就是凡是與群眾切身利益有關的重要事項，如招工、考干、升學、參軍、職稱評定、評優評先、加薪晉級、稅費征收等，在拍板定案之前均應張榜公示，聽取群眾的意見和建議，接受社會各方面的監督。最后還要合理配置一套實現權力運行公開透明的工作機制和監督機制。要努力把公開透明原則貫穿和滲透到體制機制制度的改革中去，確保國家權力機關、黨的紀檢機關和行政監察機關對權力運行的有效監督。

通過以上的分析，我們可以看到，在現實社會中，由于監督者和被監督之間的責權分離程度不明晰；專門監督機構的獨立性不強；監督者的能力，特別是獲取被監督行為信息能力較弱等多種因素的影響，我們黨內的監督沒有發揮其應有的實效。十六大以來，我們黨一再強調要不斷加強黨內民主，以此帶動人民民主，這就要求我們要不斷努力，糾正以往關于監督的一系列不太正確的觀點，建立健全強有力的監督體制和機制，克服影響監督實效的諸多因素，從而充分發揮監督應有的實效。

參考文獻:

[1]黨建專家談黨內監督條例:讓制度制約權力[N].中國青年報，2004-02-18.

[2]孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].北京:商務印書館，1961.

[3]列寧全集(第43卷)[M].北京:人民出版社，1987.

[4]列寧全集(第43卷)[M].北京:人民出版社，1985.

[5]列寧全集(第43卷)[M].北京:人民出版社，1995.

責任編輯 宋敬華