論構建政府信用

摘要：在行政改革發展進程中，政府信用作為一個世界性的問題得以凸現，文章從行政人員個體、政府自身轉型、制度創新跟進三個層面對如何提高政府信用作了一定的探析。

關鍵詞：政府信用； 行政理念； 政府轉型； 制度創新

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0069－03

在政府管理范式由管制型政府向管理型政府和服務型政府轉變的過程中，政府信用成為一個世界性的關注話題，“因為近年來，將‘抨擊官員’當作消遣娛樂的風氣已由美國蔓延至整個國際社會。作為人們茶余飯后的談資，‘官員’在世界流行排行榜的排名大概僅次于足球……”[1]在我國，張維迎教授也認為政府信用是中國信用體系中的“短板”，每年因此造成的經濟損失達幾百億之巨。打造信用政府，既是發展我國經濟、維護政治穩定的需要，又是樹立我國政府國際形象的良好契機。要構建和諧社會，打造一個信守承諾、講求信用的政府，應該從更新行政人員理念、實現政府自身轉型、制度創新等幾個層面著手：

一、 更新行政理念，增強行政人員信用意識

在中國的傳統道德中，政治道德曾居于核心地位。先賢孔子“為政以德”的思想實際上就是他以前政治管理道德的總結。后世所謂清官與貪官的判斷標準，也在很大程度上是依于人們對官員職業道德的認識。古代中國的行政職業道德內容主要是兩個方面，廉政和勤政。廉政的內涵可以概括為見利思義、仕應守廉、廉為政本等；勤政的內涵可以概括為六個方面，即克明俊德、以民為本、立身為正、明道善策、舉賢任能、教而后刑。[2]從20世紀80年代中葉開始，由于經濟和社會處于相對急劇的轉型，社會信用系統中的失信現象大量的沖擊政府信用系統，加之有些地方政府在利益的驅動下出現了種種趨利行為，政府信用受到了強有力的挑戰。在此情況下，急需政府工作人員樹立以下幾種理念：

1． 法治理念。對國家和社會事務管理的法治化，是現代社會文明進步的重要標志，也是當今各國政府行政改革的大趨勢。目前普遍存在的政府行為的隨意性與主觀性，嚴重的危害了政府部門的公信力，我國正致力于建設的社會主義市場經濟，從本質上說是法制經濟，政府在推進依法治國、依法行政的進程中處于關鍵的地位。在樹立法治理念的過程中，其核心問題就是要樹立憲法與法律在國家政治和社會生活中至高無上的地位，確立憲法和法律的絕對權威。作為對一個國家負有重要管理責任的各級政府而言，必須把自覺遵守憲法和法律，維護憲法和法律的尊嚴和權威，作為政府工作的全部出發點和落腳點；使政府權力和政府行為受到國家法律的制約，真正的做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。

2． 公平理念。樹立公平理念，從宏觀來說，應該讓社會成員共享社會發展的成果，因為這既是現代社會文明的標志，也是現代化過程中的客觀需要，正如鄧小平同志所言，“分配不公，會導致兩極分化，到一定時候問題就會出來。這個問題要解決?！盵3]就微觀而言，必須在行政實踐中貫徹平等的原則。在政府行政過程中充分尊重并切實保障社會各行為主體的平等權利，以公平的姿態行使政府的各項權利和義務，平等地對待各行政相對方，從而建立政府與社會、政府與企業、政府與個人之間平等和諧的行政關系。比如，政府在重大問題決策時，必須平等地聽取社會各方面的意見；在協調各種市場主體關系時，平等公正地對待各方面的權利和利益；在實行某一項行政行為時，平等地對待行政相對方，不以權壓人，不以勢凌人。

3． 服務理念。不管各國行政改革的方向如何，但“以政府為中心”向“以公眾為中心”的價值轉換卻始終是政府改革的價值取向。樹立服務理念，意味著“公務員不僅僅是要對‘顧客’的要求作出回應，而且要集中精力與公民之間建立信任與合作關系?！盵4]在西方，為了改變政府管理危機和信任危機的狀況，提高公民對政府的信任度，在行政改革中都強調了以顧客社會為價值導向，以顧客社會為服務中心，用企業家精神來轉變政府人員的觀念，此即“顧客導向”。簡言之，即是為“顧客”服務。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，政府作為國家權力機關的執行機關，其權力也是人民賦予的，因而要求政府工作人員真正樹立起“全心全意為人民服務”的執政理念，切實做到“權為民所用，情為民所用，利為民所謀”。

4． 誠信理念。政府的誠信說到底是通過公職人員的誠信行為體現出來的，而公職人員的誠信行為是其誠信觀念的外化，政府誠信的重要表現形式是公職人員的誠信行為。只有將外在的誠信準則內化為一個人內心的認知和情感尺度，并運用這些尺度進行自我評判、自我監控、自我激勵和自我懲罰，誠信精神才能作為其行為約束的自律屏障。增進公務人員的誠信觀念，就可以夯實政府誠信的道德基礎，為政府誠信制度提供強有力的精神支柱。因此，政府應倡導和加強信用教育與宣傳，培養政府官員的誠信觀念、誠信意識和誠信道德，克服工作中的不良偏好，以“忠誠、廉潔、高效”的公務員形象鍛造誠信政府的形象和聲譽，真正為全社會樹立起誠信表率。

二、 實現政府自身的轉型，建立誠信政府

（一） 轉變政府職能，建設有限政府

政府職能是政府的核心要素，是政府角色定位的集中體現。政府職能轉變既是經濟轉軌的關鍵，又是推進政治體制轉軌的起點，政府職能轉變構成了聯接經濟體制改革、行政體制改革和政治體制改革的關鍵的一環。中共中央在《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確提出“我國正處于改革的攻堅階段，必須以更大的決心加快推進改革，使關系經濟社會發展全局的重大體制改革取得突破性進展?！边@標志著在新的歷史時期，政府改革是我國改革的重點和突破口，政府改革的成效決定著我國未來改革的成敗。

要轉變政府職能，克服政府缺位、失位、錯位等原因影響政府信用的狀況，應該從以下幾個方面著手：[5] 第一，必須注重政府職能轉變的梯度和政府的核心職能。政府職能雖然包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能四個方面，但四項職能不是同等重要，而是有梯度和層次的。在這四項職能中，公共服務是現代政府的主要職能，而且從根本上說，經濟調節、市場監管和社會管理的最終落腳點也在于為社會和公眾提供服務。第二，必須注重政府職能的質量。2003年以前的行政改革多是以精簡和分流為主，注重的是職能轉變的量而不是質，要實現政府職能從量變到質變，必須從政府的定位來確定職能轉變的思路和重點，必須從履行職能的內在要求來思考職能轉變，妥善的解決職能轉變后的銜接問題。第三，必須實現政府職能的強約束性。如何把政府職能和法律實施及政府的日常工作有機的結合起來，是當前我們政府轉變的重大課題?！度嫱七M依法行政實施綱要》在總結《行政許可法》的基礎上，對政府職能轉變作了更為具體的規定，但仍然太抽象，還要出臺更為具體的政府轉變職能文件。

（二） 推行行政問責制，建立責任政府

推行官員問責制，是源于公共行政的一個基本邏輯：公共行政不僅是一個權力領域，更是一個責任的領域，公共行政的責任屬性恰恰源于公共權力本身：即公共權力是兩大悖論的集合體，一是“公屬”和“私掌”的分離；二是公共權力“善”的目的和“惡”的可能的矛盾。[6]官員的責任追究制度，把官員應該承擔的責任追究到位，其責任對象是人民群眾，而實施問責制的是上級政府以及人大等國家權力機構。問責制極大地強化了官員的責任意識，只有在責任約束下的官員才能夠真正用手中的權力為人民謀福利，從而有效地體現了權力與責任的對等原則。官員問責制實質上是“依法行政”原則的具體化，也是實現“法治國家”的重要步驟。憲法和法律是官員問責的依據和最終歸宿。責任政府實質上是一種責任追究制度。責任追究制度的實質在于:政府接受公民的委托行使行政管理權力，公民則按照法定程序，對政府及其官員行使行政管理權力的行為，通過直接或間接詢問及質詢等方式，要求其作出具體解釋或明確答復。按照法定程序規定，公民可以對政府及其官員的嚴重失職行為采取更為嚴厲的措施，包括罷免其職務。并且，公民還可以通過司法途徑，進一步追究其在行使職權過程中所產生的不當行為或不良后果的法律責任，迫使其承擔直接或間接責任。[7]

（三） 實行行政公開，建設透明政府

構筑政府信用的關鍵是建立透明政府。政府工作缺乏公開性，透明度不夠，暗箱操作過多，這是近年來政府公信力缺失的重要原因。雖然各級政府相應出臺了政務、廠務、村務公開政策，對涉及群眾切身利益的收費等各類敏感事項也進行公開，但由于缺乏有效的制度保障，假公開、半公開現象屢見不鮮，公開變得名不符實，這極大的弱化了政府形象，消解了政府信用。

行政公開制度是現代民主國家的一項基本制度。推行行政公開，加強與顧客之間的交流和溝通，可以“提高顧客的參與度，滿足顧客的求知需求、交往需求、尊重需求和表現需求，使顧客獲得最大程度的滿足。同時也將對政府產生非常有益的影響：加深顧客對政府的認知，提高政府在公眾中的影響力；提高顧客對政府的忠誠度，形成政府對顧客的凝聚力，發展長期穩定的顧客關系。”[8]行政公開的范圍，正如2007年4月份通過的《政府信息公開條例》中所言，除涉及到國家機密、商業秘密或者自然人的個人隱私外，一律公開，即必須將公共部門的公共權力的運行所依據的法律、法規和規章制度、相關的情報資料以及公共權力運行的過程與結果向相對人和社會公眾公開，使相對人和社會公眾知悉，把公共權力運行的全過程置于社會公眾的廣泛監督之下，從而保證公共權力的公共運行。當前推行行政公開制度，要做好如下工作：[9] 第一，以行政信息公開為突破口，完善行政公開制度的立法；第二，發展和完善我國的公示制度；第三，樹立公共管理理念，深化行政體制改革。

（四） 推進依法行政，建設法治政府

從依法行政所蘊含的“行政法治”的涵義來看，“依法行政”與“法治政府”這兩個概念有著密切的聯系。一方面，行政機關嚴格依法行政是建設“法治政府”的必然要求和基本條件；另一方面，“法治政府”則是行政機關依法行政所追求的目標。

權利本位觀念要求政府依法行政。對于公民而言，“法不禁止即自由”，即法律只要不明文限制，公民就可以自由地進行任何行為；而政府行為則不同，行政行為的基本規則是:“凡法律未允許的，都是禁止的”，政府行為必須有法律依據。政府施政必須以法律規定為準繩，人民的自由權利必須由法律加以保障，人民的義務必須由法律明確規定；行政機關不依據法律，不能限制人民的權利，或任意增加人民的義務。法治不僅要求政府行為的存在必須有法律依據，而且還要求政府行為的實施必須符合法律。也就是說，只要有法律依據，政府就可以作出行政行為，但政府有權力作出的行為不等于可以不受條件、程序和方式的限制。政府施政的程序也必須合法、合理、公開。

建設法治政府，應該從以下幾個方面入手：一是做好行政立法工作，為法治政府建設奠定基礎。二是規范行政執法行為，為法治政府建設創造良好環境。三是加強行政執法監督，為法治政府建設提供保障。[10]

三、 創新政府信用機制，確保政府信用

（一） 創新公共政策決策機制，提高公共決策的科學化、民主化、法制化水平

正確決策是各項工作成功的重要前提。目前，政府決策波動性較大，使市場主體缺乏長遠的、確定性較強的預期。各級政府要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的群策群力的決策機制，推進決策科學化、民主化進程。各級政府決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立健全社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項的社會公示制度和聽證制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。決策貫穿于政府管理活動始終，政府作為人民群眾的代言人和公共權力的執行機構，必須理性決策、集體決策、民主決策、科學決策，明確決策責任。總之，只有建立科學的決策機制，政府才能做出科學、合理、有效、正確的決策。

（二） 把官員個人信用狀況納入選拔任用考核之中

在地方政府官員中，地方政府領導承擔著最重要的信用責任。要強化地方政府領導的信用責任意識，就必須通過完善地方政府領導的產生機制，來健全其對轄區公眾負責的約束機制。當前我國官員選拔任用、考核過程中出現了種種問題，不利于官員和民眾之間建立起長期的博弈關系，也不利于政府官員與民眾之間建立相互之間的信任關系。要改善政府當中的短期行為，增強官員的信用意識，不僅要創新官員的考察方法和任用機制，特別要將誠信納入政府官員考核指標體系。如在對官員進行離任審計的同時，對其負責的工作事項進行信用責任履行考核，在組織考察的過程中(包括民主評議、民主測評)，把信用度作為重要考核內容，在人大討論、通過政府官員的任命時，對其公信力進行專門評議等等，并將信用考核、評議作為職務任命的重要依據。凡是在考核中發現該官員存在嚴重失信行為，或個人公信力評價不高的情況，應取消對其任命。在發生重大責任事故，或政府官員主管的工作事項引起群眾強烈不滿時，應對主管官員的責任進行嚴肅認真的分析評估，凡是因政府官員個人主觀原因發生失職、失信行為的，必須追究其信用責任，并將責任追究載入個人檔案。最后，在考核的方法上，要堅持定性與定量相結合，強化干部選拔任用標準的可操作性。

（三） 加快建立政府信用管理體系，建立政府信用評價體系

政府應借鑒各國建立政府信用體系的經驗，盡快初步建立起政府信用管理體系，為社會信用體系自行運營和發展提供制度保障。對政府來說應做好以下幾方面工作:

1． 加快建立和完善信用法律體系。市場經濟發達國家都建立了比較完善的信用法律法規體系。美國在信用管理上的相關法律法規己有16部，涉及信息采集、加工、傳播、使用等各個主要環節。西歐發達國家不僅制定了與信用有關的國內法律，而且共同制定了在歐盟所有成員國內都有效的信用法規。雖然我國的信用立法工作很難在短期內完成，但需要建立完善的社會信用體系客觀上又較為完備的法律體系作為保障。

2． 建立健全政府信用檔案，完善政府機關及公務員的信用記錄，警示、公示制度。一是要積極探索建立政府機關及其公務員的信用記錄制度，定期對政府機關的政策制定與執行情況進行制度性的評估與檢討，對政府機關及其公務員的行政行為建立信用檔案。二是要在政府機關及其公務員中逐步推行信用評級制度，根據其信用狀況，制定相應的警示、處罰辦法和機制。三是要建立政府信用公示制度，對政府機關及其公務員的信用信息要通過一定形式予以公布。要把政府機關及其公務員的信用檔案作為集體參評先進和對干部選撥任用的依據之一。

3． 建立行政行為失信懲罰、責任追究和賠償制度。要深化完善行政執法責任制，進一步健全考核評議制、錯案責任追究制，建立權責相當、職責統一的工作機制。要完善政府領導干部的政績考核機制，從根本上阻斷地方政績考核的利益驅動。各級行政執法機關要深入推行行政執法責任制和評議考核制，要依法建立對行政執法機關及其執法人員發生行政執法過錯的責任追究制度，明確相關的法律責任，建立和完善行政執法評議考核制。同時要按照《國家賠償法》的規定，對政府機關及其公務員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法予以行政賠償。

參考文獻：

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責任編輯 仝瑞中