官僚制和新公共管理理論在中國行政改革中的適用性分析

摘要：官僚制因為適應了工業社會發展的需要，成為傳統公共行政的支柱范式之一。但是自上世紀70年代起，西方各國的官僚制逐漸出現種種的現實困境，一場聲勢浩大的新公共管理運動席卷西方世界。官僚制和新公共管理理論誰更適用于中國的行政改革呢？筆者認為目前中國仍然存在著發展和完善官僚制的土壤，但是新公共管理的運行環境發育并不成熟，因此，官僚制更適用于當前的中國行政改革，但新公共管理理論也給我們提供了許多啟示。目前我國行政改革的路徑選擇是借鑒新公共管理理論，彌補和完善官僚制。

關鍵詞：官僚制； 新公共管理理論； 適用性； 行政改革背景； 彌補與完善

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0072－03

一、 官僚制的產生與理性特征

官僚制（英文為Bureaucracy）主要由德國著名學者馬克斯·韋伯設計，是傳統公共行政的支柱范式之一，是一種以授權——分層、集權——統一、指揮——服從為特征的組織結構形態和管理模式。這一模式主要產生于19世紀末20世紀初，當時的西方世界正處于從舊的、以家族為基礎的企業制度向大規模的資本主義企業制過渡的轉折點，其工業化過程相當迅速，但發展受到了封建制的嚴重束縛，各類大型組織的快速增長要求管理的合理化，迫切需要一種穩定、嚴密、有效、精確的管理體系，因此，官僚制應運而生。

基于對工業化時代特征和當時社會政治經濟體制所作的概括和總結，韋伯設計的理想型官僚制突出強調了以下幾個方面的特征：一是層級制。行政組織按權力自上而下排列成嚴格的等級層次結構體系，行政權力根據工作需要自上而下逐級分解，上下級之間的職權關系嚴格按等級劃定；二是制度化。組織形成一套嚴格的成文的規章制度體系，行政人員必須在制度章程規定的權限范圍內按法規有序地行使職權；三是非人格化。行政人員以嚴格排除私人感情的精神去處理公務，“不看人辦事”，而是用理性的規范來指導自己的行為；四是合理分工和專業化。行政組織進行明確分工，組織內部的崗位根據組織本身的需要由相應的專業人才來承擔，并靠專業知識進行組織管理，為此，官僚組織必須提供系統全面的專業培訓，促使行政人員改進辦事方法，提高工作效率，最終成為某一領域的專家。作為一種管理模式，官僚制為現代組織管理提供了有效的工具，成為自工業社會以來占統治地位的組織模式。官僚制之所以成為迄今為止最有效的組織形式和管理方式，是因為它迎合了工業化大生產和行政管理復雜化的現實需要。

因此，官僚制的產生和發展要以一定的社會政治經濟條件為基礎，只要官僚制形成和發展的條件沒有消失，官僚制仍然是一種占主流地位的管理模式，仍然會顯示出巨大的生命力。

二、 官僚制的困境與新公共管理理論對官僚制的修正

自上世紀70年代開始，西方國家逐步由工業社會邁向后工業社會，信息技術、知識經濟等給社會各個層面帶來巨大沖擊，政府與企業之間相互滲透，規模較大的跨國公司大量出現，全球一體化浪潮滾滾而來。與此同時，人們的價值觀和行為方式也不斷改變，利益需求多元化，工作價值觀方面開始擯棄機械、僵化的程序性工作，追求更有挑戰性和創新性的工作。隨著官僚制外部環境的改變，官僚制行政模式陷入困境：(1)強調層級制使行政組織等級森嚴，大量資源和決策集中到高層，使基層組織虛弱，降低了基層組織服務的靈活性、適應性、創造性。另一方面，科層制官僚機構與生俱來具有自我膨脹的趨勢，導致了政府權力和職能的幾乎無限制擴張，出現了大政府、大公共開支和高行政成本的現象；(2)強調制度化滋生了墨守成規、繁文縟節的官僚主義，行政人員只能按繁多而又陳舊的規章制度和工作程序行使職權，使行政人員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性；(3)強調非人格化帶來了官僚式的冷漠，在官僚制組織中，行政人員處理公務嚴格遵循規章制度，這意味著使人際關系轉變為物的關系，人逐漸失去自我和個性，變成不停運轉的官僚機器上的一個小小的齒輪，由此產生的官僚式的冷漠態度必然降低組織的工作效率。(4)強調合理分工和專業化使行政組織過分依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致了專業性機構無休止擴大，但又缺乏系統和協調地解決問題的體系。官僚制的現實困境引發了一系列的社會問題，政府財政不斷攀升，經濟停滯增長，通貨膨脹不斷加劇，社會失業率居高不下，公眾對政府的信心不斷下降。而官僚制行政模式卻無力解決這些問題，于是許多學者紛紛開始質疑這一傳統行政模式，提出用新的理論取而代之，新公共管理理論應運而生。

新公共管理理論的核心內容在于將現代經濟學和企業管理理論與方法引入到政府管理中，主張政府管理應采用企業化的管理方法，提高工作效率，引入競爭機制提高公共服務質量，強調以市場和顧客為導向改善行政績效。與官僚制行政模式相比，新公共管理提出一些新的理念：

1． 與官僚制行政模式倡導的“萬能政府”理念不同，新公共管理理論認為政府的職能“應是掌舵而不是劃槳”。新公共管理追求的是一種“政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開”的政府體制，即將政府的政策職能和管理職能分開，政府的職能是制定政策（掌舵），而政策的具體執行（劃槳）則是通過建立準自治機構承擔，將政府從官僚制行政模式下的“萬能政府”中解脫出來，從而克服機構臃腫、預算超支、效率低下、官僚主義盛行的頑癥。戴維斯·奧斯本在分析這種職能劃分的優點時說“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保全‘他們的’行事之道。”

2． 與官僚制行政模式強調集權的管理方式不同，新公共管理理論重視政府的授權與分權。在官僚制行政模式下，政府組織是典型的等級分明、層級節制的金字塔型結構，政府位于塔尖，權力高度集中，不同層級之間交流困難，致使政府不能對新情況及時作出即時反應，同時也不利于公務員積極性的發揮。新公共管理理論認為應通過減少層級，采用授權與分權的方式，將社會服務與管理的權力，通過參與或民主的方式下放給社會基層單位，放松對社會生活特別是經濟生活領域的限制和管制，給社會更多自我管理的權力。

3． 與官僚制行政模式主張公私分明理念不同，新公共管理理論主張公共理念與市場理念的融合。官僚制行政模式是建立在公共與私人、國家與社會的兩分法的理論基礎上的，其將管理分為公共領域和私人領域兩大類，認為公共產品應該且只能由政府提供。新公共管理打破這一界限，將公共產品分為兩類：一類是核心公共產品，如國防、外交、國家機關管理、警察等。二是混合公共產品，如基礎設施、交通能源、市政建設等。前者只能由政府提供和生產，而后者除了政府部門提供和生產外，也可以交由私營部門和非政府組織參與和提供。與此同時，與官僚制行政模式排斥私營部門的管理方式不同，新公共管理強調政府應廣泛采用私營部門的管理方法和管理手段，引入市場機制，打破公共服務供給的壟斷性，從而提高行政效率和公共服務的質量。市場機制的引入，引發政府與社會之間關系的轉變，政府由原來的凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構變為負有責任的“企業家政府”，(注：企業家政府理論是美國近些年來最為流行的行政學派，戴維斯·奧斯本、泰勒·蓋布勒在1992年出版的合著《重新塑造政府》一書中首次提出。其主要觀點是主張把企業經營的一些成功的管理方法移植到政府之中，使政府這類公共組織能夠像私人企業那樣，合理利用資源，注重投入產出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。)公民則是其“顧客”或“客戶”，以“顧客為導向”的政府，可以根據“顧客”需要，提供多樣化的社會服務，注重提高自身服務質量。

4． 與官僚制行政模式尊重既定法規、輕績效，重投入、輕產出的做法不同，新公共管理理論提出政府應放松規制，實施明確的績效目標控制。官僚制行政模式強調標準化和程序化，每一個成員都要按指定程序、指定方式完成某項任務。新公共管理理論拋棄了官僚制行政模式的繁雜行政規制，部分規章用合同取代，實施明確的績效目標控制，政府管理由原來的重視過程管理發展到重視結果管理，即確定組織、個人的具體目標，與之鑒定績效合同，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。在這一模式下，政府可以象一個用戶那樣，不必過問作為產品提供者的組織或個人完成目標的過程，只需要按既定目標對其工作結果進行考核。

三、 官僚制和新公共管理在中國行政改革中的適用性分析

羅伯特·達爾(Robert Dahl)在《行政學的三個問題》中曾說過：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能立刻予以普遍化，或被應用到另一個環境中的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定”。在中國，我們是應該繼續完善和修正官僚制行政模式還是全面推行西方國家的新公共管理模式，抑或是另辟蹊徑，是中國行政改革進程中要解決的關鍵性問題。對中國行政改革背景的分析有助于我們回答這個問題。

1． 從中國目前的經濟發展階段看。不同的科技文明時代需要不同的政府管理方式。官僚制行政模式因其適應了工業社會發展的需要，曾一度被世界許多國家視為行政管理的經典范式。當西方國家已經由工業社會進入到后工業社會，以知識經濟為基礎的后工業社會為新公共管理改革實踐提供了現實基礎。在一個以全球化、信息化、知識化和智能化為特征的后工業時代，社會經濟生活的運轉節奏不斷加快，人的作用和自主性日益提高，各種新的社會問題層出不窮，這必然會使官僚制組織運轉失靈，從而為新一輪行政改革提供契機。盡管從共時環境看，中國也處于信息社會的背景下，但是中國的經濟、科學技術遠沒有達到后工業社會的水平，甚至有些地方還處在向工業社會的過渡階段，落后的經濟技術水平限制了新公共管理理念在中國的發展和實踐。同時，我國市場經濟也處于發展的初期，各種制度規范尚未建立，缺乏建立在市場經濟基礎之上而先天擁有的各種理性精神，如自由契約精神、法治觀念、競爭觀念、效率觀念等。如果國家機器沒有高度理性化，尤其是國家機器中的工作人員不具備牢固的制度理性、程序觀念或守規則習慣，權力具有隨意擺布市場的條件和欲望，則國家管理過程的大規模市場化勢必造成混亂甚至失控的局面。因此，當前我們最重要的是用官僚制組織模式推動工業化的發展進程，用官僚制的理性精神塑造我國市場經濟的秩序和規范，形成一種維持市場經濟有效運行的激勵約束機制。

2． 從社會權力結構狀況看。西方資本主義國家經過幾百年的發展，已經形成了相對穩定的權力結構體系和比較規范的權力運行機制。在這種權力結構體系和權力運行機制下，官僚制作為政治控制和行政規范的工具的作用已經大大削弱，而效率的提高則被提到了首要地位。因此，西方的新公共管理運動是在成熟的政治游戲規則的基礎之上的以效率為取向的改革。但是在中國，長期以來形成的集中統一的政治制度，具有明顯的集權傾向。改革開放以后走向民主政治，但民主政治尚處于建設之中，集權的制度慣性在較長時期內不會消失。長期的集中統一的政治制度使權力結構劃分不清，權力運行機制缺乏規范，同時還養成了社會各方面對于中央權力的過度依賴，因此新公共管理所倡導的分權的理論準備、心理準備和制度準備在我國都顯得不足。因此，目前我國的行政改革不能簡單地摒棄官僚制，放松規制，而恰恰應該遵循官僚制的理性精神，理順權力體系關系，明確的權責范圍，提高政府效率。

3． 從官僚制的發育程度看。西方新公共管理運動是建立在高度發育的官僚制的基礎之上的，過度發育的官僚制使得行政組織變得僵化、遲鈍，無法及時、快速地回應社會發展的要求，與后工業社會極不相適應。于是，對官僚制的不滿日益增加，同時對新的行政模式的要求也日益強烈。在這種社會背景之下，新公共管理在對傳統行政模式中的官僚制進行抨擊的基礎之上提出了新的管理思想。在中國，盡管官僚制作為一種組織形態的歷史比較悠久，但是將我國官僚制的發展現狀對照官僚制倡導的理性精神，可以發現我國官僚制發展不容樂觀，存在的根本問題是理性不足，這與韋伯所設計的理想官僚制相差甚遠，突出表現為：部門職能分工不清；結構功能交叉重疊；組織規范、秩序的缺失；人員錄用晉升的非正規程序化；組織活動的人格化傾向。在我國官僚化不足的情況下，如果簡單模仿新公共管理運動對于官僚制的批判，就有可能否定韋伯式的官僚制對于改造我國行政改革的積極意義。

4． 從社會自治能力大小看。新公共管理實踐是建立在社會具有很強的自治能力的基礎上的，只有這樣，非政府組織才有能力承接從政府中剝離出來的部分職能。西方國家的公民社會發育較早，社會自治能力較強。而中國長期以來，一直處于“強國家、弱社會”的狀態，社會的自治能力嚴重萎縮。近些年來，陸續出現了一大批非政府組織或其它非營利組織，但是它們中的相當一部分并沒有真正履行自身的應然職能——自治職能，而成為政府的附庸，帶有強烈的官方色彩，呈現“官民二重性”的特點。如果我們忽視這一現狀，一味地主張厘清政府職能，強調社會職能的回歸，勢必會導致一種新問題的出現：或者是對部分從政府中剝離出來的職能的承接出現脫節，政府無法繼續承擔這一部分的職能，而非政府組織又無力承擔；或者是政府繼續介入到非政府組織的微觀管理活動，導致名為指導實為指揮非政府組織的現象，陷入新的政府職能擴張的泥潭。

上述分析可以看出，目前我國并不能提供新公共管理運動所必需的運行環境，因此在我國全面推行新公共管理的時機并不成熟。相反，官僚制賴以存在和發展土壤卻很豐厚，因此，官僚制更適用于中國當時的行政改革。但是這并不意味著對新公共管理的全面排斥。新公共管理所倡導的一系列理念，如重視政府的授權與分權、在管理方式方面提出采用和借鑒私營企業的管理方式、主張政府應樹立“以顧客為導向”等給我國的行政改革提供了很好的啟示。

四、 現階段我國行政改革路徑思考

現階段我國行政改革的任務應是吸取和借鑒西方國家新公共管理理論與實踐，采用其成功的管理方式和手段，補充和修正官僚制行政模式，推動中國行政管理的發展。具體而言，現階段中國行政改革應重點做好以下二個方面的工作：

1． 以彌補與完善官僚制為主。第一，培育理性精神，建立真正意義上的官僚制政府。在觀念上，用理性精神取代人治思想。在實踐中，貫徹理性精神，將官僚制與官僚主義嚴格區別開來，構建真正意義上的官僚制政府。第二，加強法治，樹立法律的權威。今天，傳統的人治思想對我國政府組織的影響仍然存在，官僚制提倡的嚴格的依法辦事的思想受到了限制。我國行政改革的當務之急就是樹立尊重法律和秩序的價值觀，健全法律制度，加強法治，嚴格依法行政，從而消除人治，樹立法律權威，確保行政活動的規范化和法制化。第三，提高行政人員的專業管理素質和技術水平。近代以來，隨著專業化的發展和社會分工的日益深化，行政管理活動的內容也日益復雜，這就要求有一支專業化的行政管理隊伍來處理日益復雜的公共事務，以便提高政府的運作效率，但是我國的許多行政人員的知識和技術水平還遠遠沒有達到現代化管理的要求。因此，需要進一步規范行政人員的考試和錄用程序，吸收優秀人才；嚴格晉升和考核制度，將考核作為晉升的依據；加強培訓，倡導建立學習型組織，不斷更新與補充行政人員的知識。

2． 以借鑒新公共管理理論為輔。第一，切實轉變政府職能，轉變“大政府、小社會”局面，將政府從管理的具體事務中解脫出來，進而從根本上解決官僚制的部分頑癥。第二，理順政府與市場的關系。充分發揮市場在經濟發展的作用，從“強社會”變為“強市場”。在政府管理中引入競爭機制，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府在公共產品提供方面的壟斷性，提高公共服務的效率和質量。在中國市場經濟并不成熟的條件下，為了更有效地規避“市場失靈”，政府對市場的介入程度要大于西方國家。第三，調整政府與社會的關系，明確政府的權限。鼓勵和扶持非政府組織的發展，增強社會自治能力。第四，實現行政觀念的轉變，由原來的“官本位”觀念變為“以顧客為導向”觀念，使國家公務員切實成為真正的“人民公仆”。第五，引入目標管理、績效評估、成本核算等管理方法，提高政府工作績效。

參考文獻：

[1]馬克斯·韋伯.經濟與社會:下卷[M].北京:商務印書館，1997.247.

[2]戴維斯·奧斯本、泰勒·蓋布勒．改革政府——企業精神如何改善公營部門[M]．上海譯文出版社，1996.11—12.

[3]張立榮，冷向明.公共行政改革的路徑選擇[J].政治學研究，2005，(1).

[4]許超，劉超.新公共管理下的官僚制價值——兼論我國行政組織的改革取向[J].甘肅行政學院學報，2004，(4).

責任編輯 肖 利