社會保障制度中政府行為和市場行為的均衡

摘要：為了盡快健全新型社會保障體系，糾正表現為道德風險等的市場失靈以及表現為負擔與義務相分離的政府失靈，本文首先對社會保障制度中政府機制和市場機制的適度選擇進行理論分析，同時提出尋找政府和市場職責的恰當結合點；最后得出結論：應該保證社會保障制度中政府行為和市場行為的均衡。

關鍵詞：社會保障； 政府； 市場； 適度選擇； 均衡

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0028－03

一、 社會保障中政府機制與市場機制適度選擇的理論分析

社會保障中的政府機制，就是由法律規定的、以政府作為責任主體或行為主體，在構建、管理、實施和監督社會保障制度過程中所采取的途徑和方法。具體包括以下四方面：第一，政府在進行社會保障制度設計和制度創新上的制度投入，如制定有關社會保障法律、法規和相關政策；第二，政府在維持社會保障制度有效運營和持續發展方面所承擔的各項資金投入；第三，政府通過設立大量社會保障的管理、服務機構而承擔的組織投入；第四，政府為提供各種社會保障服務而負擔的大量服務投入等。政府機制一經產生，它便責無旁貸地成為解決社會保障問題的主要途徑。

(一) 一國社會經濟發展不同階段的適度選擇

市場在進行制度設計和制度創新方面有著先天性的不足，存在市場失靈，決定了市場機制在這方面發揮作用極其有限。對社會保障進行制度設計和制度創新是政府的當然責任和重要職能，政府機制必須在其中發揮絕對主導作用。無論國家經濟狀況如何，建立和完善現代社會保障制度無不是由政府牽頭，通過相關立法、行政法規和具體政策等政府機制手段組織實施的，政府機制的作用是市場機制無法替代的。

隨著一國社會經濟的不斷發展，現代市場經濟不斷趨于成熟，市場機制的運行也日益規范和完善，社會保障制度的管理、監督機制及社會保障基金的運營機制處于相對平穩高效的運行狀態，以達到比較成熟和發達的水平。在這個發展階段，政府機制應逐步收縮其作用范圍，或改變其作用方式和方法，盡可能地引進市場機制參與制度的運營，讓市場機制有充分的空間發揮作用。

（二） 社會保障產品體系不同構成項目的適度選擇

從公共經濟學角度講，社會保障產品體系中的構成項目的屬性不能作簡單的歸納，而應從其不同的具體構成項目做出不同的分析。例如：社會救濟和軍人社會保障項目實施的原則是單向性收入再分配，不需要受益與貢獻及權利與義務的對等性，符合公共產品的兩個基本特征，具有非競爭性和非排他性，比較接近純粹的公共產品；社會保險項目卻只能按照權利與義務的對等原則進行實施，具有相當的競爭性和排它性，從總體上看，社會保險是一個政府必須參與的私人產品性質十分明顯的準公共產品。公共產品，特別是像以上這些純粹的公共產品及準公共產品中公共部分一般由政府提供，因為市場提供公共產品會形成低效率或零效率，存在著市場失靈，所以，政府機制在這個部分中應發揮主導作用。而像社會福利和補充社會保障項目的私人產品性質更加明顯，相對于政府機制而言，市場機制對于提供這些私人產品或準公共產品中具有私人性質的部分具有天然的高效性，可以克服政府機制在提供這些產品時所產生的政府失靈，所以市場機制在上述部分可以發揮更多的作用。

（三） 社會保障中具體保障項目不同環節的適度選擇

社會保障中具體保障項目的不同環節具有不同的主導原則，體現公平原則的環節主要有受益對象的確定和純粹公共產品及準公共產品中公共基礎部分的資金負擔；體現效率原則的環節主要有社會保障中非公共部分的資金負擔、所有社會保障基金有效運營即實現其保值、增值和社會保障服務的提供等。追求公平與提高效率是社會保障制度運行和具體保障項目實施中的兩項基本原則。

政府機制作用于社會保障的最根本目標是調節社會成員收入分配差距的過度擴大化，維護社會的相對公平，所以政府機制對具體保障項目中旨在實現社會相對公平的環節應發揮主導作用；市場機制對提高社會保障制度運行效率則具有天然的高效性，在具體保障項目中以效率為首要原則的環節中，市場機制應取代政府機制發揮主導作用。

二、 尋找政府和市場職責的恰當結合點

在對尋求政府和市場行為均衡的理論進行分析的基礎上，我們可以得出結論：應該進一步完善社會保障制度的責任負擔機制，如建立政府監管機制，加強政府財政作用，明確界定企業責任，落實個人責任，引導社會各界分擔相應的責任等。

（一） 社會經濟發展的不同階段的適度選擇機制

當前我國社會主義市場體系初步建立，在這個發展階段，政府在建立和維持社會保障制度方面應承擔更多的責任。相對于市場機制而言，政府機制必須發揮更加重要的作用，不斷增加其在社會保障中制度投入、財政投入和組織投入，具體包括：通過制定與社會保障相關的法律、法規和政策，不斷完善社會保障制度；負擔制度改革的轉制成本和制度建立的啟動成本；建立科學高效的社會保障管理和監督制度及相應組織機構；健全宏觀調控體系，為市場機制有效發揮作用和適當調節創造良好環境。同時充分發揮市場機制在社會保障制度運行中的作用。

（二） 社會保障不同構成項目的產品屬性的適度選擇機制

政府在社會保障制度建設中承擔什么責任，與社會保障制度的性質是緊密相關的。就我國所實行的多層次社會保障制度而言，政府應當針對其不同的組成部分，分別承擔不同的責任：對公共社會保障計劃而言，政府承擔的是全面的、直接的管理責任；對基金制的社會保障計劃，政府主要應承擔外部監管的責任；除此之外，政府還要承擔對不同社會保障計劃進行協調的責任。

社會保障產品體系中具體構成項目具有不同的產品屬性。對其中更多地具有純公共產品性質的社會救助和軍人社會保障項目，必須通過政府機制的作用，由政府全額負擔，從政府預算中列支，并在政府支持下按一定方式提供相應服務。社會保險是具有私人產品性質的準公共產品，政府機制只需要利用其強制權威對社會保險提供一個相對完備的法律框架，并承擔社會保險中公共基礎性部分的資金投入，同時還應負責征繳社會保險資金；對于社會保險中具有私人性質的非公共基礎性部分，則應主要通過市場機制的作用來解決，增加市場和民間對社會保險的投入。對于社會福利和補充保障等私人產品性質更加明顯的具體項目的提供，則應更多地發揮市場機制的作用。

（三） 具體保障項目中的不同環節的適度選擇機制

政府機制在以公平作為首要原則的環節必須發揮主導作用，以體現制度維護公平的性質，具體包括以下三方面：第一，政府通過相關的法律和法規，強制規定社會成員在符合一定條件下都可享受到相應的社會保障待遇；第二，開征全國統一的社會保障稅，建立獨立社會保障預算體系，實現中央和地方政府財政預算中社會保障投入增長比例相對固定化；第三，加強政府對社會保障具體構成項目的組織及引導，設立必要的管理和監督機構，完善和強化相應的管理和監督機制。在以提高效率作為首要原則的相關環節，市場機制完全可以比政府機制運行得更有效，必須發揮其主導作用，具體包括以下三方面：第一，可通過市場競爭機制和利益機制，增加社會及個人在獲得社會保障待遇上的投入；第二，在社會保障基金的運營中引入競爭機制，通過競標等形式選擇投資經營機構，實現社會保障基金有效保值增值；第三，在具體的社會保障服務提供方面，也同樣可以引入競爭機制，讓不同市場主體競爭提供服務，以彌補政府機制在追求效率方面的缺陷。

三、 社會保障制度中政府行為和市場行為的均衡

（一） 保證二者行為均衡應該遵循的原則

由于在社會保障制度的運行中政府和市場均存在失靈現象，所以在建設新型社會保障制度中就要保證二者共同發揮作用，互相彌補缺陷。在這個過程中必須遵循一定的原則，具體有以下幾方面：

第一，堅持科學發展觀，構建社會主義和諧的社會保障制度，既保證公平又兼顧效率，提高社會保障質量。要適應經濟社會發展，統籌把握社會保障“度”的界限；適當降低門檻，織大社會保障安全網；逐步打破城鄉二元結構，解決好農村居民的社會保障問題。

第二，應對人口老齡化趨勢，同時發揮政府和市場的作用，加快建立多支柱養老保障體系。養老保障是社會保障制度的主體部分，也是問題比較多、深化改革十分困難的社會保障項目。2001年，我國65歲以上老年人口已占總人口的7.1%，達到9062萬人，人口年齡結構已步入老年型社會。如果不能在改善老年人生存狀況這個問題上取得突破，社會保障體系將無法完成真正的轉型，也無法取得長久的生命力。

第三，深化醫療保障制度改革，解決醫療保險領域的政府失靈和市場失靈。要逐步建立適合不同人群特點和滿足多層次醫療需求的醫療保障體系，探索覆蓋全體城鎮居民的醫療保險辦法，特別解決好困難企業職工和退休人員醫療保險問題，可以建立以家庭為單位的大病統籌、住院醫療保障制度。

第四，協調發展社會保障與家庭保障、社區保障、員工保障、商業保障和社會慈善事業。家庭是社會的基本單位，其作用是社會保障的重要補充；社區保障也發揮著重要作用，社區可以獨立開展群眾性的自助互利活動，政府也可以通過社區向居民提供各種保障；鼓勵和支持員工保險、商業保險和家庭儲備保險，政府在稅收減免上給予優惠；大力發展社會慈善事業，全社會都要形成慈善捐助氛圍。

第五，在市場機制與社會保障及社會福利機制的關系方面，應該從過去泛市場主義的模式逐漸過渡到以社會質量為目標，以市場機制為手段的模式。一方面要合理確定市場機制在社會福利體系中發揮作用的范圍，防止以市場機制取代一切；另一方面在社會保障和其他社會福利制度中合理利用市場機制，防止市場機制的不足或濫用。

第六，要按照政府主導與社會參與相結合的原則，堅持科學發展觀，以人為本，城鄉統籌兼顧，積極鼓勵社會力量參與社會保障和社會救助等公益性事業建設。在政府與民間的責任分擔方面，應該保證政府調動和分配資源、各方的責任與享用的資源相互協調，政府、企業、個人與民間組織共同參與資源調動和服務提供。

（二） 社會保障制度中二者行為的均衡

要健全和完善社會保障制度，需要在養老、社會救助、醫療等各個領域中尋求政府行為與市場行為的均衡，即界定各自的作用和職能。

1． 養老保險制度中政府行為和市場行為的均衡。正如薩繆爾森所言，在市場經濟條件下，政府有三個方面的經濟職能：一是矯正市場失靈，以提高效率；二是規劃稅收和開支，對特殊群體實行收入再分配，以求得公平；三是依靠稅收、支出以及貨幣供應量進行調控，以支持宏觀經濟的增長與穩定，減少失業，降低通貨膨脹。政府在養老保險領域尤其是強制性養老保險中應該發揮主導作用，而市場應該起到輔助作用。二者的作用具體體現在以下幾方面：第一，政府應當利用其強制權為養老保險提供一個相對完備的法律框架，政府在立法、司法和行政領域內應當而且能夠運用其獨特的優勢來改善和擴大市場的作用，從而減少市場失效事件發生的概率，彌補市場失靈同時保證市場正常發揮作用。第二，政府以分配的公正和經濟增長與穩定為目的，通過財政，稅收和收入政策對經濟進行總量和結構調節；但政府起作用范圍應有嚴格的限制，對其造成資源配置失效的領域應該積極發揮市場作用，如由政府統一提供保險不能滿足不同收入階層的消費偏好，并造成一定的資源配置損失，解決這一問題的思路是在養老保險領域中引入市場型的商業養老保險，擴充養老保險的層次，彌補政府在養老保險中的失靈，使得政府和市場共同發揮作用，從而充分體現養老保險中的公平和效率。第三，政府及社會各界均對國家舉辦的養老保險事業進行監督。通過監督，暴露出其中存在的問題，及時糾正；實現基金保值增值，保證養老保險事業順利發展；鼓勵公眾積極參與，增加社會公眾對此制度的信任度。第四，運用反壟斷法的武器防止私營養老保險機構獲得暴利，保證機構之間的公平競爭，同時也防止他們不是因為經營不善而是因為運氣不佳而破產。制定并完善關于養老保險的各項法律，為養老保險制度的發展創造一個良好的環境。第五，建立包括企業保險和個人儲蓄在內的多層次養老保險體系，尤其是加強社區服務在養老保險中的作用。即發揮多支柱養老保險的作用，保證各層次人群的養老需求；確保政府對基本養老保險負終極責任，同時發揮社區在養老保險服務中的作用。第六，完善投資管理體制，放寬社會保險基金的投資運營限制，在理順社會保險制度設計與基金管理體制的基礎上，拓寬投資渠道，使社會保險積累進入資本市場，獲取更大的資金回報，最大限度的實現積累資金的保值增值。

2． 社會救助中政府行為和市場行為的均衡。社會救助屬于純粹的公共物品，所以無論從社會救濟制度的產生、社會救助制度的產品性質來看，還是從社會救助制度的本身要求來看，政府都是社會救助的當然責任主體，對社會救助制度負有不可推卸的主要責任和義務。具體來講，政府和市場的作用體現在以下幾方面：第一，在社會救助資金的籌集方面，政府必須發揮主導作用，但責任是有限的，主要是提供充足而穩定的經費來源；而具體的社會救助可交給非政府組織如社區等來實現。第二，在促進社會救助發展方面，政府應該承擔有限責任，做社會救助的支持者和協調者，同時鼓勵各種形式的社會互助，鼓勵各種市場力量積極參與，使之成為以政府為主體的社會救助的重要補充。第三，在社會救助的組織建設方面，政府要為社會救助提供堅實的組織基礎并不斷推進組織創新，同時發揮市場基層組織的作用，加大市場的監督力度。第四，在社會救助的輿論宣傳方面，政府應該發揮無限責任，加大宣傳力度，為社會救助的發展創造良好的輿論環境。第五，為社會救助提供法律保障和政策保障，在這方面政府應該承擔無限責任；同時也能保證市場力量的正常參與。

3． 醫療保險制度中政府行為和市場行為的均衡。一方面，由于醫療保險市場的市場失靈所產生的道德風險、逆向選擇和誘導需求等問題，適當的政府干預是必要的。在醫療保險制度中政府的職能與作用主要有以下幾方面：第一，政府保險機構籌集資金，同時保證市場機制充分發揮作用。第二，根據各醫院的醫保級別確定參保人員享受治療費用補貼的比例并給予補助。第三，政府的主要職能，不是辦醫院，而是對醫院的服務規范與質量進行監督，在信息不對稱的情況下充當消費者利益的最終保護者。第四，政府定期對醫院的運營狀況進行審核，根據其服務水平、收費標準等確定各醫院的醫保級別，并向社會公開，且建立個人和家庭醫療賬戶。第五，由于同樣存在道德風險和腐敗的可能，政府的醫療保險機構也需要公眾的監督，尤其是對其管理成本與效率的監督。第六，完善由國家提供的基本醫療保障和由社會醫療基金提供的大病和急病救助機制。此外，在醫療保險市場上，政府要適當放寬政策，允許企業和職工有更多的選擇。實踐證明，允許企業根據自己的實際情況選擇最適合自己的醫療保險模式和醫療服務的供給方，往往能有效的降低費用，提高效率。另一方面，在醫療保險領域中引入競爭機制，強調允許病人選擇醫院和醫生，鼓勵醫療服務機構之間競爭，主要是針對信息不對稱和激勵機制等方面存在的問題，引入不同付費方式的競爭以及不同所有制和不同組織形式的醫療機構之間的競爭。具體來講包括以下幾方面：第一，在充分借鑒國外成功經驗的基礎上，根據各醫療服務機構的具體情況制定出可行的付費方案，如按人頭付費和按病種付費等，然后通過試點推向全國。第二，鼓勵不同所有制的醫療機構之間競爭，鼓勵不同組織形式的醫療機構之間競爭，這樣可以保證有效地節約成本，高質量的提供服務。第三，在借鑒國外經驗的基礎上發揮市場力量，如通過由三級醫院與二級醫院、一級醫院簽訂合約實現業務合作的方式，或者通過組建醫保一體化的醫療保險集團的方式，或者政府也可以委托商業保險參與對城鎮醫療保險基金的管理，允許商業保險公司直接投資收購醫院來形成我國的類似于國外健康維持組織（HMO）那樣的管理型醫療組織。

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責任編輯 仝瑞中