國有資本預算框架初定

在國有資本經營預算管理的新框架下，國資委在國資管理中的定位或將發生相應調整

9月13日，中國政府網發布國務院《關于試行國有資本預算的意見》（下稱《意見》），國有企業13年“獨享利潤”的歷史即將終結。與此同時，與收益權相關的國資管理體制改革動向，漸漸成為關注焦點。

按《意見》要求，中央本級國有資本經營預算將從2008年開始實施，收取實施范圍內企業2007年實現的國有資本收益。今年將對一批試點企業收取其上一年度實現的國有資本收益。地方試行國有資本經營預算的時間、范圍和步驟，由各省（區、市）及計劃單列市人民政府決定。

財政部有關人士向《財經》記者證實，2007年國有資本經營預算試點工作擬于10月啟動，試點范圍包括煙草企業及國資委目前監管的155家中央企業。

國有資本收益將按“適度、從低”原則，分三檔上繳財政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業的上繳標準為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業三年內暫時不上繳；其余央企均按5%的標準上繳紅利。考慮到2007年已過大半，今年試行范圍的國有資本經營預算收益將按上述標準減半收取，預計總金額約為170億元。

所謂國有資本經營預算，指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。

近年來，國有企業應向國家上繳紅利已成各方共識。而國企收支預算的主導權如何在財政部和國資委之間分配，各界則多有爭議。

此次《意見》明確，各級財政部門為國有資本經營預算的主管部門，國有資本經營預算資金支出由企業直接上報財政部門而非國資委審核，其撥付使用也繞開了國資委直接撥付給企業。這意味著國資委通過國有資本經營預算而加強國企管理權的愿望再次落空。

《財經》記者獲悉，作為國有資本經營預算支出的載體，中央政府將于明年成立一家資產經營公司。新的資產經營公司肩負國企布局及結構調整功能，還將承擔國有資本戰略儲備職能。其資金將用于股權經營、資本運作及體現國家戰略意圖的新興產業投入、產業更新。

近年來，國資委在爭取國有資本經營預算權的同時，亦在搭建旗下的國資經營平臺，試圖獲得對國資進行資源配置的更大空間。然而，在國有資本經營預算管理的新框架下，這一定位勢必將發生相應調整。

財政部主導

從1993年中共十四屆三中全會發軔，國資預算改革已經歷了14年波折。

“從政府的管理角度講，國有資本經營預算制度的建立相當于分灶吃飯，以前政策性破產等用于國企的改革支出，將逐步從政府公共預算退出，從國有資本經營預算中安排。政府公共預算用于國企改革和發展支出的安排會越來越少。”財政部人士對《財經》記者分析說。

在原有財政體制下，公共預算與國有資本預算混列。用財政部科研所所長賈康的話形容，就是“國有資本預算分散在各個單位，看不見也摸不著”。十四屆三中全會首次明確提出：“改進和規范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經營預算，并可根據需要建立社會保障預算和其他預算。”

1995年11月，國務院發布實施《預算法實施條例》，要求各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其它預算。

2003年國資委成立后，即力推國有資產經營預算立法。2005年初，國務院法制辦曾部署關于國資經營預算立法的研究工作，國資委為此組織了幾個課題組，并將起草《國有資本經營預算條例》的草案列入計劃。后因分歧太大，最終亦未能進入實質立法程序。

在此期間，世界銀行一份關于國企分紅的報告獲得業界廣泛關注。該報告指出，無論從理論上看還是從國際做法來看，盡管國資委是國有股東的代表機構，但國有企業的紅利和私有化收入應該上繳財政部，納入正規的預算程序；國資委所有開支應由預算撥款支持，就像其他所有中央政府部門一樣。這一看法逐漸贏得官產學界的共識。

2006年初，財政部啟動了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》的起草工作，國資委主導編制央企國有資本經營預算的想法未能實現。

此次國務院發布的《意見》中規定：“國有資本經營預算收入由財政部門、國有資產監管機構收取、組織上交。企業按規定應上交的國有資本收益，應及時、足額直接上交財政。國有資本經營預算資金支出，由企業在經批準的預算范圍內提出申請，報經財政部門審核后，按照財政國庫管理制度的有關規定，直接撥付使用單位。”

這意味著國資委對國有資本經營預算取得部分支配權的愿望再次落空。“任何政府部門都不可能比企業更了解投資、分配的需求。”財政部相關負責人對《財經》記者說。

“錢一旦收上來怎么用，會引發一系列新的矛盾和帶來新的挑戰。”上述人士稱，“首先，政策的行為目標要非常清楚，而目前沒有任何法定依據。以前的目標是解決國企歷史問題，現在能不能支持比如石油公司境外收購？其次，戰略規劃也很復雜，我們初步規劃是用于國有資本結構調整，既有退出亦有對新興產業的投入等。”

據悉，此次收繳國資收益，國有金融企業并不在其列。事實上，作為國有金融控股平臺的匯金公司本身，即有向旗下企業收取分紅的權利，而匯金公司也即將被納入到中國投資有限公司的麾下，因此無需再疊床架屋。

“需要削平很多山頭”

近兩年，上海、北京、深圳、廣州、重慶等地區已在國有資本經營預算方面悄悄邁出第一步。征收紅利主體有的在財政部門，有的在國資部門；強制收繳的國企紅利比例則由10%至100%不等。

2006年，中國國有企業實現利潤近1.22萬億元，稅后利潤達6252億元。其中，央企實現利潤7546.9億元，而這部分利潤的69%來自中石油、中國移動、中石化、中國電信、中海油、寶鋼、神華能源、中國鋁業和國家電網九家企業。

另據國家稅務總局數據，2006年卷煙消費稅完成1134億元，煙草業完成利稅2900億元，僅次于石油業。

伴隨著社會公眾對壟斷企業高額利潤的質疑，央企紅利上繳最終亦成為現實，但具體實施中并非坦途。

國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁分析，國有企業往往傾向于通過設立多級次企業，將利潤層層向下轉移，導致很多地方的國有資本經營預算成為“記賬游戲”。

目前，國資委只負責審批母公司的財務預算、決算，如果企業通過種種方法把利潤留在子公司或孫公司，國資委從母公司的財務報表上是無法識別的。在張文魁看來，如何建立起合適的、既能使出資人享受到應有收益又能避免企業強烈抵制的股息紅利制度，是建立國有資本經營預算的關鍵之一。

“此次收取的稅后利潤比例較低，企業仍將保留大部分稅后利潤，用于自身改革和發展。”財政部有關負責人介紹，此次國有資本收益只是向中央直接管理的一級企業收取，稅后利潤的核定按企業集團公司合并的財務報表剔除少數股東權益核定，對這些企業所屬的全資企業、控股參股企業（包括上市公司）的利潤分配沒有直接影響。而采取合并報表的方式亦可防止企業通過子公司隱藏利潤。

國內煙草企業和現有155家央企中，絕大部分為依據《企業法》設立的國有企業，也有少部分已改制為公司制企業。由于2006年度央企盈利水平較高，同時亦考慮到當前國企改革任務較重，需要支付的改革成本壓力很大，故經國務院同意，今年首先按從低原則收取央企2006年度實現的國有資本收益，并試編制國有資本經營預算。

“運行兩三年條件成熟時，我們將根據地方規范的與中央統一的國資預算辦法，匯編全國的國資預算。”財政部人士稱。

據《財經》記者了解，對于中央企業來說，目前大部分的錢在其上市公司里面，雖然集團合并報表之后有賬面利潤，但能否拿出足夠的現金流也是個問題。

“國資收益的征收，技術上沒有問題，但現實中很多大型企業集團利潤都在子公司，集團公司只是起到管理作用，所以操作中會有一定難度，這涉及集團控制力和企業再投入的問題。”國家開發投資公司總會計師張華表示。

國資委人士亦向《財經》記者證實，如何提高集團公司管控能力，是國資委近年來包括今后數年推進企業改革的一項重點工作。

一個比較尷尬的現實是，許多中央企業集團公司晚于子公司成立，集團公司和子公司不是通過資本紐帶聯結，而是在特殊改革背景下，通過行政劃撥手段硬性“攢”在一起，行政級別高的企業成為集團公司，管控很弱。集團內部的各個子企業各自謀生，導致資源在集團內部各個子企業間配置混亂；有的集團公司只是一個虛殼，有的集團公司比子公司還弱，根本無法起到實質性的管理作用。

“這也是一個流程再造的過程，是利益的重新排列，需要削平很多山頭，擺平諸侯的力量，甚至會有很多博弈。”國資委有關人士稱。

不過按照此番政策安排，國資委僅僅扮演了替財政部收繳央企國資收益的角色，其自身如何獲得政策激勵，尚有待觀察。

又一家主權基金？

“如何重新厘定國資委的職責，是理順國有資本經營預算管理體制的核心問題。”北京大學財稅法研究中心主任劉劍文說。

在此之前，國資委一直期望在取得部分國資收益之后，成立若干家資產經營公司，去實現資本運作、資產管理等職能。

按照國資委的設想，將下設兩類資產經營公司，一種是持股型，在80家至100家主業比較清晰的央企之外，將較小的、與國計民生關系較小的央企納入此類資產經營公司。

另一種類型是托管型，作為資源配置平臺，孵化盤活央企不良資產和從主業剝離的輔業資產，這類平臺將在央企范圍內篩選，比如誠通集團。

2006年末，國資委副主任邵寧在“中央企業推進內部整合增強集團控制力經驗交流現場會”上表示，國有資本經營預算制度建立后，國資委將為國有資產管理試點公司注資，使其成為專門從事資產處置、人員安排的托管公司，進一步發揮資產管理功能。

李榮融亦在今年初的國有資產監督管理會議上透露，國資委將成立資產經營公司，以此為平臺推進調整重組和股份制改革，并稱已獲得國務院原則同意。

據財政部有關人士證實，一家新的國資經營公司確實將于明年啟動，但在國有資本經營預算制度的新格局下，其基本架構和目標將有所不同。

新設立的資產經營公司與國資委現有兩家資產經營公司試點，即國家開發投資公司及誠通集團不同，在解決了國有經濟布局及結構調整的重要問題之后，還將承擔起國有資本戰略儲備的職能，從事體現國家戰略意圖的股權經營、資本運作以及新興產業的投入、產業更新。

由是觀之，新的資產經營公司或將與中國投資有限公司相似，具有主權財富基金性質。

不過，財政部相關負責人士亦坦承，這將使國有資本預算中的支出安排成為最難解和最富爭議的課題——要不要擴大國有資本？如果不再投入，相關收益投向何方？政府變身為投資主體之后，是否能夠提高投資效率并兼顧社會效益？

在全球范圍內，對主權財富基金的討論不斷升溫。一種正在形成的共識認為，在主權財富基金日趨活躍的同時，它們也面臨一些極大的風險與挑戰，包括特殊的價格風險、市場風險與政治風險。

《財經》特約經濟學家謝國忠告誡說，通常國家投資公司的組織結構更類似于一個政府機構，憑政治需要來決定關鍵人事任命，缺乏一個成功的投資機構所需要的獨立和創造性思考的特質，除非政府從一開始就創造出正確的“基因”，否則其失敗是必然的。

“好的應對策略是依靠市場，而不是政府，在應對資本過剩方面尤其如此。”在謝國忠看來，中國要做的，不是尋找理由建立更多的政府機構。如果非得建立一家國家投資公司，那么應對其進行嚴格限制，以便讓其成功的幾率最大化，將國家的潛在損失降到最小。