義務教育還債

重慶率先基本解決義務教育“普九債務”， 為化解數百億城鎮與鄉村義務教育負債提供了借鑒

新學年伊始，重慶萬州區教委主任萬啟蒙日子好過了許多。往年此時，轄區內一些中小學被追討欠債，有的甚至不能如期開學，他不得不四處“化緣”，到處“滅火”。

萬啟蒙的輕松源于重慶市政府化解“普九債務”計劃。截至2002年底，萬州區“普九債務”高達1.88億元。重慶市自2003年9月啟動該計劃至今，萬州已化解“普九債務”1.44億元。

所謂“普九債務”，是指在普及九年制義務教育過程中學校和基層政府欠下的債務。中國政府在上世紀90年代提出，要在20世紀末普及九年制義務教育，并制訂了從校舍到圖書室在內的“普九”驗收標準和計劃，逐縣檢查驗收。

而中國長期實行“農村教育農民辦”，各級財政對農村義務教育投入很少；加之受上級“普九達標”壓力驅使，基層領導和鄉村學校不得不舉債搞建設，遂形成“普九債務”。

據重慶市財政廳教科文處處長周慶良介紹，截至2006年底，重慶各地“普九債務”上報總計32.2億元，經會計師事務所審核認定24.7億元，目前已償還19.5億元。在這已償還的19.5億元中，重慶各區縣財政承擔了大約11億元，市本級財政承擔8.5億元。

重慶市立足自身化解“普九債務”，使其成為全國第一個基本解決義務教育“普九債務”的省級行政區。這一做法得到財政部和教育部的認可，被稱為全國化解“普九債務”的“重慶模式”。

化解“普九債務”還在另一個層面具有意義。在中國，“普九債務”是全國鄉村債務的重要部分。據全國人大執法檢查報告，全國僅農村義務教育“普九”負債就高達500多億元，加上城鎮義務教育“普九負債”，該債務總量占全國鄉村債務的至少十分之一。又據專家估計，全國鄉鎮和村級組織共負債至少6000億元，相當于每個農民負債700元。由于缺乏償還渠道，鄉村負債一直是農民負擔反彈的隱患。

今年6月5日，國務院農村綜合改革工作小組辦公室在重慶召開“部分省市清理化解農村義務教育普九債務工作座談會”。財政部副部長張少春表示，清理化解“普九”債務是2007年農村綜合改革的重點工作，要以“普九債務”為突破口，為化解數千億元鄉村債務積累經驗。

核實債務

如今看來，重慶能夠化解“普九債務”，一個重要做法是對債務進行嚴格認定，防止“搭車”虛增債務。

重慶化解“普九債務”始于2003年8月。當時，全市40個區縣只有一個區縣沒有“普九債務”。一些農村中小學經常在開學時被工程隊“封門”。有的學校剛收了學雜費，就被建筑隊老板悉數拿走。一些學校甚至連粉筆、墨水等基本教學用品都買不起。

2003年前后，隨著農村稅費改革推進，鄉鎮政府收入銳減，農村教育投入不足問題日漸暴露。中央政府要求，農村義務教育投入改為“以縣為主”，“農村中小學不得負債建設”、縣級政府要“摸清普九負債底數”，并“盡力償還”。

2003年9月1日，重慶市常務副市長黃奇帆主持召開全市“普九”欠債清理核實工作會議。黃奇帆要求：“9月3日到9月12日，各區縣要通過自查把本地‘普九負債’的賬算清楚，上報到重慶市財政局和教委。”

2003年9月中旬，各區縣自查數據全部上報。經匯總，截至2002年12月31日，全市“普九債務”共計26.3億元。這些負債項目共計9659筆，從數萬元到數百萬元不等，分布于全市1萬多所學校。其中欠工程隊工程款36.6%，向學校教職工借款占15.6%，國內銀行貸款占14.6%，向農村合作基金會等借款占9.2%，向其他單位借款占7.9%，向其他單位職工借款占5.6%，向學生家長借款占4.7%。其余為貸款利息和世行貸款等。

從義務教育學校負債的用途看，其中有81.4%用于校舍修建，7.8%用于土地征用，9.5%用于設備購置；其余則包括世行貸款培訓及管理等費用。

為了防止各區縣虛增“普九”債務，重慶市財政局出資近200萬元，聘請了重慶市共12個會計師事務所、近200個專業會計師，分赴各區縣1萬多所學校，逐筆審核區縣上報的債務。

重慶市財政廳教科文處處長周慶良告訴《財經》記者：“首先，此次清查的債務統一截止到2002年年底，此后的債務另外統計；其次，此次債務清查僅限于建校舍和征地，不包括改善辦學條件等的費用；三是所有借款只償還本金，高出銀行同期利率部分一律不認；最后，每一筆債務都要經過獨立審計，并經當地教育、財政部門認可后方可上報。”

經會計師事務所獨立審計逐筆核實調查，全市26.3億元“普九”債務被壓縮至20.1億元。其中先剔除了各區縣上報的不屬于“普九”范圍的民辦學校、農校、職業中學等所負擔的債務，再分類核減。

“核減的債務主要有三類：一是欠債資料、證據不充分，手續不齊備或者借款用途不明的；二是各級政府已安排有‘普九’專項資金，但因被擠占挪用而導致的負債；三是一些完全中學，由于所辦高中屬于非義務教育，就把這部分債務剔除了。”周慶良對《財經》記者解釋說。

上述20.1億元債務，上報到重慶市財政局后，經過市領導和有關部門反復斟酌，最后又被壓縮至16.1億元，出現了整整4億元的差額。

據周慶良介紹，上述4億元都是真實的債務，之所以沒有計入，一是農村合作基金會等債務，由于中央和重慶都有專門政策，另有渠道解決；二是世行貸款，貸款期限長達30年，甚至40年，目前還款期還未到；三是一些學校超標準購置教學儀器和設備負債。

“償債聯動機制”

核實“普九債務”后，下一步就是“清償”。

在清理審核債務階段，重慶市政府確定，“普九債務”由區縣和市級財政共同承擔。具體而言，對比較富裕的主城九區，市級財政承擔債務的20%，區級財政承擔80%；對萬州、奉節等比較貧困的18個區縣，償債資金由市級財政和區縣財政各承擔一半；對處于中間的區縣，市本級財政承擔40%，其余60%由區縣自己籌集。

“共同承擔”原則對重慶市政府來說并不輕松。重慶可用財力有限，所能承擔的償債資金亦相當有限。據重慶市財政局統計，重慶市2006年地方財政收入529億元，但財政支出高達820億元。

各區縣財政更加困難。重慶市共有40個區縣，其中有14個國家級貧困縣，4個市級貧困縣。雖然重慶市財政在2004年預算中已預留了“普九”償債資金，但各區縣財力薄弱，除了主城區，大多數屬于“吃飯財政”，有的區縣收入甚至連人頭費都不夠，何談專門拿錢償還“普九負債”？

事實上，重慶市用了三年的時間才基本清償了上述16億元“普九債務”。2004年是償債的第一年，全市僅僅償還“普九債務”共計1億多元。按照該速度，至少需要15年時間。而重慶真正的“普九”償債高峰在2005年和2006年。2005年兩級財政共償還接近10億元，2006年償還5億多元。到2006年底，16.1億元債務已全部清償。

是什么加快了重慶償還“普九債務”的步伐？重慶市財政局教科文處處長周慶良回顧四年往事時，依然感慨萬端。

“應該說，2005年以來，中央財政的‘三獎一補’資金加快了普九償債的進程。目前看來，除了重慶市本級財政安排，中央‘三獎一補’資金是各區縣償債最重要的資金來源。”他說。

2005年3月，為緩解中西部地區基層財政困難， 中央決定撥款150億元實行“三獎一補”。所謂“三獎”，一是對財政困難縣鄉政府增加稅收收入，或省市級財政增加對該縣財力補助的，給予獎勵；二是對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；三是對產糧大縣給予獎勵。“一補”指的是對緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。

2005年，重慶市各區縣共得到中央“三獎一補”資金3.3億元。重慶市主管財政的領導要求，把這些資金全部給區縣財政，并規定其中80%用于償還“普九”債務。同時，重慶市財政拿出5億元，用于“普九”償債。

有了資金，償債的步伐立即加快。2005年當年，全市一舉償還“普九負債”共計10億元。其中，區縣財政預算安排2億元，上述“三獎一補”資金共計安排2.6億元。

對于每一步債務，具體的償還過程被稱為“銷號制”。

據重慶市財政局官員介紹，重慶市財政局對全市每一筆“普九債務”都編了號，建立了詳細的債務檔案。在具體償債中，實行“市財政和區縣聯動”，所謂“你動我才動，你不動我也不動”。

也就是說，區縣財政每年都要首先清償一定數量的債務，然后重慶市財政才會根據上述分擔比例撥付相應的補助資金。區縣應把這些債務的清償憑證和相關報告上報重慶市財政局，經查屬實后，對這些債務“銷號”。然后，市財政根據分擔比例撥付相應的補助資金，這些資金必須對應新的負債項目。而且這些資金并不支付給區縣，而是由市財政直接打入債主的賬戶。

上述“償債聯動機制”給區縣提供了正向激勵。有了“三獎一補”資金墊底，市本級財政又承諾給予相應補貼，才使得區縣財政有能力、也有主動性去逐筆償還上述“普九”債務。

中央政府將承擔更多責任

2005年底，中國政府決定在五年內出資2182億元資助農村義務教育免除學雜費，并確保其公用經費和校舍維修需求。目前，全國農村義務教育階段已經全部免除學雜費，2009年農村義務教育階段公用經費補助標準也將有大幅提高。

但是，全面免除學雜費后，學校完全喪失資金來源，一些債主更會因此 “堵學校”、“封大門”，甚至采取極端措施。在這樣的情勢下，解決全國超過500億元的“普九負債”已經迫在眉睫。

作為先行者，“重慶模式”對各地未來化解鄉村債務提供了借鑒。但從客觀上看，重慶模式也有其不徹底性。

首先，重慶在“普九”債務的清查統計上，把與農村合作基金會等有關的負債剔除出來，使得一些債務依然背在學校或基層政府身上，隱憂猶存。

其次，重慶在清償過程中，僅僅計算建造校舍和征用土地的負債，而學校其他負債并沒有納入清償范圍，這也給學校增加壓力，甚至成為“教育亂收費”的借口。事實上，這也是農民負擔反彈的重要原因。

更為重要的是，重慶市此次清償“普九債務”，時間截至2002年底，2003年至今新發生的債務無從化解。據重慶市財政局教科文處處長周慶良介紹，截至2006年底，全市“普九債務”又增加了4億多元，主要是因為五個縣是2003年后才完成“普九”，積累了不少債務。

重慶市萬州區教委主任萬啟蒙告訴《財經》記者：“2002年前的債務化解了，此后的債務依然沉重。中央應該建立化解‘普九負債’的長效機制，上級財政要跟進，否則僅靠基層很難。”

采訪中，一些教育專家指出，重慶的模式固然值得關注，但義務教育屬于公共物品，各地因提前“普九”而遭致的債務，中央財政應該承擔相應的責任。首先要把全國的底數搞清楚，然后由中央和地方共同化解。至于審核清查和償還方案，也應該盡快出臺相關政策，細化相關制度規則。

據財政部副部長張少春的講話，財政部擬把全國清理農村義務教育“普九債務”的負債時點，截止到2005年12月31日。也就是說，主要立足于解決2005年底農村義務教育免除學雜費前的“普九債務”。

財政部已經明確，“由于普九債務規模較大，沉淀的時間長，完全依靠地方解決有一定困難。為此，中央政府也要承擔相應責任，在財力上對地方給予適當支持”。

據記者了解，國務院農村綜合改革工作小組辦公室已擬定了《關于做好清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作的意見》，目前正在進一步研究修改，年內有望出臺。