戶籍變革中的“二重唱”

從來沒有這樣一個制度遭到如此廣泛的質疑與反對，也從來沒有一個制度能夠如此穩固常青。這個制度正是帶有典型中國特色的戶籍制度。

在世界上，除中國、朝鮮、貝寧等少數國家外，目前大多數國家在人口管理上都遵循著自由遷徙的原則，公民在某一城市定居的決定條件只有兩個，一是視其有無自己的住房，二是有無正常穩定的收入。

戶籍制度與你、我、他

有專家呼吁，制定戶籍制度的改革措施應該交由全國人大及其常委會，并應該讓更多的民眾參與進來，原因是“戶籍制度與每個人息息相關，不應該是幾個部門一碰頭，關起門來研究問題”。

小王是北京郵電大學大四學生，春節過后，小王加入了找工作的大軍。在發展空間、是否解決戶口、福利待遇、工作的穩定性、個人興趣愛好、與所學專業的關聯度等幾個因素中，小王把是否解決戶口排在了第二位，僅次于發展空間。對于小王來說，戶口意味著一種安定感、后代所獲得的優越的教育資源、更為平等的就業機會等等。

小王的同學八成以上都把公務員作為就業首選，就是因為大家看中了那個紅色的北京市戶口本。然而能夠擠上這座獨木橋的少之又少。

在北京，如果沒有戶口，你在京接受了初高中教育卻不能在京參加高考，北京大學、清華大學2007年在河南省共招生180名左右，在京招生卻是620人；到大學畢業該就業時，除非是北京人或者北京生源，否則你不能參加北京公務員的考試和北京地區選調，甚至想在北京的超市當營業員、收銀員也很可能需要北京戶口；如果你成功了、有錢了，想要買輛車，可是沒有北京戶口在2005年3月之前也是上不了北京牌照的；沒有北京戶口也安裝不了后付費的固定電話……

今年3月29日，一條12省份相繼取消農業戶口的新聞登上了多家媒體的頭條，戶籍制度趨向松動的信號傳遞開來。在12個省市中，同地城鄉人口流動的堅冰已經融化，然而最能代表遷徙自由的跨省際人口自由流動仍然是屏障重重。

大多數人對于12省份相繼取消農業戶口的態度并不十分樂觀，多數網友認為名義上的改革與多數專家所倡導的大戶籍改革大相徑庭，沒有進行與戶籍制度相關利益的重新分配的改革并沒有太大的實際意義。

制度發端

1956年，我國開始建立戶口登記制度。

1958年被認為是一個分水嶺，這年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄用證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”農村戶口遷往城鎮由公安部門登記審批的制度從此以法規的形式固定下來。

除此之外，中小城市向大城市的人口遷移也開始受到控制。1962年12月公安部《關于加強戶口管理工作的意見》規定：“中小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制。”從此，我國對人口遷移的行政控制制度，即戶口遷移制度基本完備。實行戶籍制度后，農民被固定在農村，一定程度上激勵了農業的發展，而利益分配對城市的傾斜，對于基礎工業的初步建立也功不可沒。

弊端顯現

在改革開放初期，我國城鄉之間已經出現了一定規模的人口流動。1982年，最終為“孫志剛事件”埋下伏筆的收容制度建立了，并一直實行了21年。當時的收容制度本意是為了救助在城市生活無著落的乞討、流浪等人員，但是由于條文規定相對模糊，該制度在執行過程中收容的對象被擴大化，有些做法也被扭曲。

來京打拼多年，如今在石景山區做廢品生意的河南農民張玉峰對此深有感觸。20世紀90年代初到2003年之間，他曾多次遭遇收容噩夢，在老家的收容站，他褲子上的皮帶被抽走，口袋里的錢也被工作人員沒收。當時身無分文的他，在收容站又冷又餓呆了整整兩天，稍有反抗即會遭到暴打，要想重獲自由，必須繳納成百上千的“好處費”。

王太元，現為中國公安大學教授，在1986年，還是講師的他在全國首屆治安學術會上提出“遷徙自由”問題，當時應者寥寥。

這種情況的改變始于20世紀90年代初。在中國明確提出“社會主義市場經濟體制”的1992年，陡然出現了4600萬大規模流動的“農民工”。大規模的城鄉人員流動把戶籍制度的弊端端上了臺面。

兩年之后，1994年，王太元再次向學術界拋出了“遷徙自由”的提議，這次學界反響比往日熱烈許多。“遷徙自由”轉變為法律學者的常規話題，而業界學者發表的有關“遷徙自由”的論述也在20世紀90年代中期之后逐漸增多。

1992年，國務院成立了戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。但是，由于我國長期以來經濟社會發展水平較低，特別是城市社會綜合承受能力不足，為避免影響社會穩定，戶籍改革總體進展較慢，改革目標也遠未實現。

改革探索

戶籍改革在1998年又邁出一大步，當年7月，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，其中最為人樂道的是第4條的規定：“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶。”

2001年石家莊成了戶籍制度改革領域的急先鋒。只要滿足石家莊市公安局所列出的7個條件之一，包括投親、投資、大學生、買房、管理技術人才、在石家莊打工滿兩年的合同工或者雇傭工等，只要愿意花總共16.6元的手續費用，均可把戶口遷入石家莊。“沒學歷、沒錢都無所謂，你總能找到符合條件的一項。”

在戶籍改革后一年，石家莊外地人遷入105586人，其中外來務工者最多，但事實證明，戶口放開并沒有導致城市膨脹。時任市公安局副局長的馬景華說，外來人口進市的首要條件是有一份工作、能夠生存，老百姓不會因為戶口而不顧生存條件盲目進城的。

王太元則認為各地改革其實質都是1998年中央“四項改革”的推進或者深化，沒有超出1998年的四項政策，其話中之意不言自明：為何中央政策下發3年后，地方政府僅僅是執行政策卻受到媒體如此熱烈的關注，顯然，之前戶籍改革的推進緩慢與地方政府不無關系。對此，北京理工大學教授胡星斗說得更為直白：“戶籍改革一直徘徊不前，主要是部門既得利益和部門立法的原因。”

“現在發達地區的政府制定的社保政策，在國家不承擔‘全國統籌’義務的條件下，必然是有利于本地利益集團的。”中國人民大學農業與農村發展學院院長、著名“三農專家”溫鐵軍的看法與胡星斗不謀而合。

“孫志剛事件”顯然可以成為中國戶籍改革過程中濃墨重彩的一筆。從2003年4月開始，孫志剛之死引爆了公眾對遷徙自由權利的渴望，來自公眾、政府、學者的新一輪的對現有戶籍制度的思考和批判風起云涌，遷徙自由從學者術語變成了公眾俗語。

孫志剛事件本身的惡劣性使得收容制度的取消異常順利，公眾以及專家學者在取消收容制度的觀點上保持了少有的驚人的一致態度，同年8月1日，1982年起施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。

就在2003年下半年，總理幫熊德明討薪事件也成為了公眾的熱點話題，有專家指出，侵害農民工權益屢禁不止與城鄉二元制度不無關系，正是城市戶口背后的附加值導致“農民”成為被賦予強烈歧視意味的標簽。在農民工逐漸轉化為城市產業工人之時，戶籍制度的弊端暴露無遺，解決三農問題一定程度上與改革戶籍制度具有相同的涵義。

廢除VS改革

日前，《中國青年報》社會調查中心與新浪網新聞中心針對戶籍改革作了一次網絡民意調查，高達九成的贊成率足以表明，戶籍制度改革的民意基礎已完全成熟。

在2005年、2006年的兩份《中國城市生活質量報告》中，深圳蟬聯綜合排名第一。戶籍制度比較寬松的東莞、廣州等其他東南沿海城市居民生活質量也名列前茅，擔心戶籍的放開會給當地原住居民生活帶來災難性負面影響的預測并沒有出現。

在這一輪針對如何改革戶籍制度的理論探索中，除了討論的話題范圍擴大以及討論頻率的提高以外，學者對戶籍制度的探討顯示出了前所未有的理性。

王太元把戶口制度比喻為一個門衛，他讓誰進門不讓誰進門，全聽屋里主人吩咐。而屋里的這個“主人”就是教育、福利、就業等資源的短缺，以及由這些短缺所決定的對城市的制度傾斜，正是這些傾斜造成了城鄉之間、地方之間資源的不平等，因此取消戶籍制度的附加值才是根本出路。

2005年年初，中國人民大學教授張惟英建議實行“北京人口準入制”，她的理由是大量人口的無序、盲目進京嚴重制約了北京的發展。一石激起千層浪，贊成者有之，反對者的浪潮更甚，更有人甚至要求“廢除”戶籍制度。

而王太元的觀點比起維護和取消的兩極觀點顯得更為中庸。他說，中國是世界上唯一連續實施戶口管理的國家，已有3000年歷史，歐美專家學者也對中國的戶口管理（主要是戶籍登記制度）贊不絕口。“取締是一個臨時性的行為，戶口制度背后的社會經濟基礎如果不消失，戶籍制度就無法取締。即使是取消了‘戶口制度’，也會出現其他‘人口制度’‘身份證制度’來限制你。”

日本神戶大學法學院教授季衛東把戶籍制度提到了違憲的高度，他認為“中國公民現在并沒有遷徙的自由，那么可以通過憲法修正案來承認公民有遷徙的自由”。

基層出身的王太元對戶籍制度的態度是愛恨交織。“單從違憲的角度而取締戶籍制度顯然是過于理想化了”，他建議從中國國情出發，以更為現實的態度去看待戶籍制度：戶籍制度應該保留，而抹去戶籍制度的附加值需要循序漸進。正是這種相對保守的態度，使農民出身的王太元被網友反詰“你到底是誰的代言人”。

顯然，擁有國際法學視野的季衛東的觀點與王太元相比，更為注重“遷徙自由”作為基本人權原則的前提性。他雖然承認“如果對大規模的人員流動缺乏有效的調整和應對措施，很可能造成并加劇城市化病態”，但是他堅持應該在承認、堅持、維護“遷徙自由”的原則下采取一些合理的限制政策才是必要的和合理的。換句話說，“遷徙自由”是根本，限制是例外。

不管是季衛東、王太元，或是張惟英，他們都贊成未來的發展方向是：法權上的遷徙自由應完全實現，但市場手段才是調節人口分布的應有方式，只有這樣，社會財富和公眾福利才能被城鄉人民更平等地分享。