淺談經濟偏熱的體制原因及控制

摘要：導致經濟偏熱的原因是多方面的，其中起主導作用的是因為體制原因造成的地方政府投資行為不當或稱非理性投資。但地方政府作為我國社會主義市場經濟中的一個相對比較特殊的市場經濟行為主體，其非理性投資行為又具有客觀必然性。防止經濟過熱從根本上講就是要重新界定地方政府的投資職能，構建地方政府投資的約束機制，完善投融資管理體制，抑制地方政府不當的投資沖動。

關鍵詞：政府投資； 投資博弈； 投資職能； 抑制

中圖分類號：F20 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004－0544（2007）08－0145－03

盡管從理論上講，以控制經濟運行軌跡趨向于均衡狀態的政府宏觀調控應該有兩種基本表現形態，即針對經濟蕭條的“刺激”和針對經濟過熱的“抑制”。但事實上，改革開放以來，我國政府針對宏觀經濟運行情況所進行的調控，基本上都是基于經濟偏熱所進行的抑制或緊縮型宏觀調控。為什么在我國總是會出現經濟過熱？原因當然是多方面的，筆者認為在其中起主導作用的是因為體制原因造成的地方政府投資行為不當。歷史經驗表明，中國經濟增長的每一次大起大落，都與投資規模過大密切相關。而以地方政府主導的行政投資擴張對每一次投資波動都起到推動作用，地方政府非理性的投資行為需要引起廣泛重視。地方政府投資行為的理性與非理性的分界線在于是否按照客觀經濟規律來進行調節，即是否與客觀實際相符合。地方政府投資行為的非理性，即地方政府在投融資活動過程中違背經濟規律，過多地使用行政命令、指令性計劃等方式對本地區經濟活動進行干預，導致本地區經濟活動中資源配置不合理，資源利用效率低下。但地方政府作為我國社會主義市場經濟中的一個相對比較特殊的市場經濟行為主體，其非理性投資行為具有客觀必然性。

一、 投資以及地方政府投資與經濟增長的關系

投資、消費、出口是拉動經濟增長的三駕馬車。根據經濟學上的定義，投資是指犧牲或放棄現在可用于消費的價值以獲取未來更大價值的一種經濟活動。投資活動主體與范疇非常廣泛，它既可以是單個的個人，也可以是一個企業，還可以是地方政府（中央政府的投資行為本文不涉及）。地方政府投資行為是指地方政府以直接或間接投資方式從事投資及對其所轄區域內其它經濟主體的投資活動進行管理的行為。

按照公共選擇理論，個人及利益集團在政治市場的行為和經濟市場中的行為是一致的，都服從“理性經濟人”假設。馬克思也說過“人們奮斗的一切都與他的利益有關”，地方政府如同個人，也會追求利益，有其自身的效用函數。當然，在對我國地方政府的投資行為進行分析時，僅僅套用“理性經濟人”假設是不恰當的，我認為地方政府投資行為至少還應該服從以下兩個假設：（1）地方政府投資行為的基本動機是效用最大化，既包括物質方面的，也包括精神方面的。其效用最大化可以分解為以下方面：一是地區福利最大化，二是政府官員福利最大化。地區福利最大化是政府委托人希望它達到的目標，政府官員福利最大化是地方政府考慮的自身利益。（2）地方政府投資具有機會主義傾向，即利用中央與地方的信息不對稱或時間不一致，容易產生“逆向選擇”和“道德風險”。地方政府并非是完全理性的，只具有有限理性，不能對復雜的經濟環境和不確定的政治環境一覽無余，也不可能獲得現在、將來的一切信息，中央政府也是如此。因此，地方政府會利用不完全信息與中央博弈，具有機會主義傾向。

就經濟方面而論，設立地方政府是為了以較低的成本費用較好地發揮政府的作用。地方政府投資行為合理不僅可以促進該地區的經濟發展，而且可以對宏觀經濟的發展產生積極的作用；相反，如果地方政府的行為不當，不僅會阻礙該地區的經濟發展，對宏觀經濟的發展也將產生不利的影響。在我國當前投資構成中，國有和地方項目仍占了很大比重。2006年上半年，在城鎮固定資產投資中，國有投資占46.5%，地方投資占89.6%。由此可見，雖然我們面臨的體制背景發生了深刻的變化，但政府投資仍然是主要方式。政府投資在改善基礎設施、拉動經濟增長方面的積極作用無庸置疑。然而，需要指出的是，由于政府投資沖動的形成機制沒有根除（例如地方政府政績考核的壓力、行政性周期的作用等），不規范的政府投資行為頻頻發生，政府投資的強烈導向作用帶動了整個社會的投資擴張，進而導致投資率高居不下。這主要表現在以下幾個方面：地方政府舉債基建相當普遍、政府主導的“過度招商”抑制了固定投資過快增長目標的實現、地方政府獲得的巨額土地出讓金主要投入基建、軟約束下大學借貸搞擴建、國有企業利潤轉化為投資也是造成投資率過高的重要原因之一、違規使用專項基金搞建設、略帶擴張特點的財政政策進一步刺激了地方政府的投資沖動。歷史經驗表明，中國經濟增長的每一次大起大落，都與投資規模過大密切相關。而以政府主導的行政投資擴張對每一次投資波動都起到推動作用。要正確認識轉軌體制下政府投資的特征，其導向性作用很容易引致全社會總體投資規模的擴大，投資速度加快。因此，要按照樹立和落實科學發展觀的要求，在運用經濟、法律、行政手段的同時，繼續深化體制改革，規范政府投資行為，從源頭上解決引致政府投資沖動的機制，確保固定資產投資合理增長，促進經濟平穩較快發展。

二、 地方政府投資歷史考察及行為分析

（一） 地方政府投資行為的歷史考察

中國投資體制歷史演變的基本線索是圍繞“放權”與“收權”展開的。在1979年實行改革開放政策以前，我國傳統的投資體制是以中央政府高度集權為基本特征的。在中央政府高度集權的體制下，地方政府幾乎沒有可供自行支配的財力，各地區投資規模的大小，主要取決于中央政府計劃分配和供給多少資金、物資和技術力量。改革開放以后特別是1993年中共十四屆三中全會以來，市場化改革所帶來的地方政府投資行為環境的變化，不僅使地方政府的權力空間擴大，所承擔的社會責任相應增大，而且使其投資效益的好壞與地方利益及地方政府自身利益的關聯程度提高。地方政府已由過去主要作為中央政府的代表轉變為本地區利益的代表，由過去主要代表中央政府監督管理企業轉變為作為本地區企業經營的代理人。

（二） 地方政府投資博弈的積極作用

在現實中，地方政府投資的外在環境必然受到居民、企業、銀行與中央政府選擇的影響，地方政府與地方政府間的選擇也是相互影響的。這就是說，地方政府的投資行為是地方政府與中央政府、地方政府與地方政府、地方政府與企業、銀行及居民間的博弈行為。隨著市場化的進展，中央政府與地方政府以及地方政府與地方政府之間的差別的擴大，它們之間的博弈也日趨復雜。其行為包括爭取優惠政策的博弈、爭取財政資金的博弈、爭取金融資金的博弈以及爭取外資的博弈等。

地方政府投資博弈的積極作用是非常明顯的：首先，地方政府投資自主權的擴大，有利于促進投資體制改革進程和制度創新。其次，可以對中央政府的宏觀經濟政策進行市場化的調整，當中央政府政策與地方利益發生矛盾時，地方政府會對中央政府的政策采取變通辦法。第三，根據市場的需求，對一些企業實行關停并轉，對促進企業組織結構的合理化以及協調地區產業結構演進，能夠起到積極作用。第四，可以替代企業承擔社會職能，為企業的制度創新創造條件。第五，服務于企業或作為企業的代理人，促進企業的發展。

（三） 地方政府投資權限擴大引發的問題

在建立社會主義市場經濟體制的過程中，由地方政府替代中央政府的一些職能，無疑是必需的。但是，必須看到，地方政府在發揮積極作用的同時，也引發了一些新的問題，突出表現在中央政府實施傳統的宏觀調控難度加大，市場分割與地區經濟結構趨同，企業制度改革難以深入和權錢交易普遍化等諸多方面。隨著投資主體的多元化，投資來源多渠道和投資方式多樣化，投資的不確定性越來越明顯，中央政府正確決策所需要的信息日趨增多，中央政府實施宏觀調控的難度不斷加大。同時，中央政府擴大了省級政府的投資項目審批權，而且省級政府又將權力層層下放給市、縣政府。地方政府還可以用“化整為零”、“先斬后奏”等辦法來繞開中央政府的審批。

資料顯示，新一輪的經濟過熱，主要是由投資需求拉動的，而投資過熱的源頭主要是各級地方政府。實際上許多“劃整為零”的新投資項目都是地方政府審批的，許多新的“開發區”，也都是地方政府在搞的。在目前已有的3837個開發區中，直接由國務院批準的只有232個，僅占6%，由省級政府審批的1019個，占26%，其余2/3以上的開發區都是地市或縣級政府擅自審批的。這樣的結果是，在總面積達36000平方公里的開發區中，有45%的土地是閑置的，由此造成了土地資源的極大浪費。各級地方政府為了本地區的經濟發展，為了確保各年度GDP的增長達到一定的真實水平（如8%，或10%以上）而不是虛假的，就必須在投資力度上多下功夫。在消費需求比較穩定的情況下，只有靠投資才能拉動經濟的增長，因此，為了經濟，也為了政績，地方政府成為投資主體動力，親自討論和論證各類投資項目，甚至親自籌集投資資金和銀行貸款。地方政府作為投資主體的最大問題不在于投資項目本身，而是投資主體的項目責任落實問題難以到位。按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險的原則，權責利應該是對稱的。而地方政府投資在項目責任和投資風險的承擔方面，往往難以落到實處，最終可能是由國家承擔無限責任。同時，與此相連的還有項目的規劃設計、招標投標、質量監理等方面也會因為主體缺位而可能出現一定的問題。

地方政府當然不是不可以做投資主體。《國務院關于投資體制改革的決定》中已經明確規定：政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化等。同時也強調，能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。在合理界定政府投資范圍的同時，“決定”也進一步強調了要健全政府投資項目決策機制、規范政府投資資金管理和加強政府投資項目管理、改進建設實施方式等問題。

三、 防止經濟過熱從根本上就是要抑制地方政府的非理性投資沖動

反觀改革開放以來中央政府進行的六次緊縮型宏觀調控，無一例外的都是因為地方政府盲目追求和攀比增長速度，盲目上項目、鋪攤子所造成的經濟偏熱或過熱。因此，防止經濟過熱從根本上講就是要抑制地方政府不當的投資沖動。

（一） 重新界定地方政府的投資職能，提高地方政府的投資效率

在市場經濟條件下，地方政府的投資職能應規范到這樣幾個方面：一是制定并督促執行投資法規。地方政府在督促所轄地區的企業和居民投資者遵守國家有關投資法律、法規的同時，本身也必須嚴格遵守國家的法律、法規。二是提供地方公共商品。從理論上講，按地方公共產品的涵義來設計行政區，并由地方政府來提供地方公共商品是最有效率的；由中央政府統一供給地方公共商品則會導致效率的損失。三是對自然壟斷行業進行投資管制。政府應可能鼓勵企業和居民投資，只有在企業無力或不愿投資時，政府才需要進行直接投資。四是解決投資所產生的外部性。投資所產生的外部性問題是普遍的，但通常又是區域性的，這就決定了地方政府需要參與外部性問題的解決。與地方政府投資職能相對應，中央政府的主要投資職能則應包括全國性的公共商品、維護社會公平而對落后地區的開發性投資、從增強國際競爭力對企業和居民無力投資的高、新、尖技術開發予以投資、從保護的角度對具有潛在優勢的幼稚產業進行投資等等。

有一種觀點認為，企業和居民投資追求的目標是效益，政府投資追求的目標是社會公平和宏觀經濟的穩定。因此，政府投資不能像企業和居民投資那樣講求效率。事實上，政府投資同樣存在投入與產出、成本與效益的比較問題，與企業及居民投資所不同的僅在于：企業及居民投資的成本和效益可以內部化，其投資效益的高低可以通過財務收支反映出來；政府投資的成本和效益是不能完全內部化的。這樣，政府在進行投資決策時不能像企業和居民那樣局限于內部成本和效益的評價，而應從整個社會和整個地區著眼考慮投資的效益。很難將政府投資效益的高低與政府官員的物質利益聯系起來，不等于不能尋找到其他能有效約束和激勵政府講求投資效益的機制。

（二） 構建地方政府投資約束機制，防止對權力的濫用

從根本上說，必須推進政治體制改革，提高民主化決策的程度，從而保證政府行為符合社會公共利益。要通過立法規定嚴格的決策程序，建立專家咨詢系統和鼓勵發展獨立于政府的工程項目咨詢公司，廣泛聽取社會公眾意見。為了防止對權力的濫用，還必須建立對政府權力的有效約束機制：一是政府投資的分配、項目的招標投標和特許經營權的授予等活動必須具有透明度，做到程序公開、標準公開和決策結果公開。二是要實行回避制度，在投資分配、項目招投標和特許經營權授予等活動中，如有相關利益者參與，相關政府官員必須回避。三是政府投資管理官員要定期向當地人民代表大會匯報政府投資的管理情況，并接受人民代表大會的詢問、檢討和監督。四是要實行新聞自由。五是要嚴格執法，對于違反法律法規者必須予以追究和制裁。

要加大制度實施機制的硬度和完善信息披露機制。一切經濟制度都是為了減少人的經濟行為的不可預測性，減少經濟環境的不確定性。實施機制是制度的內在構成部分，制度的硬度是實施機制好壞的函數，而充分的信息則為委托人監督其代理人的經營績效提供了準確的依據。一方面，各國有銀行應該加大制度約束的硬度和健全、完善信息披露機制，用充分的信息和強有力的制度約束，來規范和限制下屬機構因行為信息的不對稱而導致的內部人控制失控等“道德風險”，使代理人（分支機構負責人）明確知道自己違規行為的機會成本是什么？據此較好地約束自己的行為偏好，有效遏制下屬機構產生內部人控制行為的動機，從而最大限度地減少因銀行內部人控制失控問題給地方政府提供行政干預的機會。另一方面，國家應加大對地方政府官員制度約束的硬度。產生權力尋租的根源并不在于缺乏制度法規，而是在于制度實施機制的軟化使違規、違法的成本大大降低。只有加大制度約束的硬度，使違約、違法行為的成本遠遠高于權力尋租的預期收益，才能使地方政府官員知道尋租行為的“機會成本”是什么，較容易地預測到尋租行為導致的嚴重后果，并據此較好地約束自己的尋租行為偏好，從而有效遏制地方政府官員產生尋租的動機。

（三） 完善投融資管理體制，徹底杜絕地方政府對國有銀行經營活動的干預

要積極扶持地方中小金融機構發展，拓寬地方政府融資渠道。隨著我國金融體制改革的深化，在加快四大國有專業銀行向真正的商業銀行過渡的同時，中央政府應該制定相應的政策與措施，積極鼓勵和扶持地方中小金融機構發展，給予它們與四大國有銀行相同的國民待遇，使它們的有效競爭成為促使四大國有專業銀行向真正的商業銀行過渡的助推器。同時，地方中小金融機構的發展，也相對拓寬了地方政府的融資渠道，緩解了地方政府對國有銀行的資金需求壓力。

國家還應該完善投融資管理體制，在實行投融資決策失誤追究責任制度的基礎上，廢除投資項目審批制度（國家公共投資及政策性銀行的中長期投資除外）。凡是國家法律法規和產業政策沒有明令禁止的產業與項目，商業銀行、企業和個人均可自主進行投資決策，無需政府主管部門層層上報和審批，從而徹底割裂地方政府與銀行在項目投資決策上的必然聯系，真正發揮國有銀行在投融資活動中的主導作用，最大限度地降低投融資活動的外部性風險，更好地實現資源的優化配置，提高資源使用效率。

總之，中國市場化進程中地方政府的投資行為需要轉變，需要從原來的直接對國有企業的投資轉變到對公共產品的投資；從獲取政績的投資轉向對建立統一大市場的投資；從以政府投資到運用參數調節經濟，實現地方政府投資范圍的再選擇。從長期看，我國必須適當地調整宏觀經濟調控政策，把僅僅依靠積極財政政策拉動經濟增長，轉到依靠技術進步、擴大內需和國際貿易上來，只有這樣才能保持我國經濟持續穩定增長。

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責任編輯 劉鳳剛