城市化進程與耕地保護及失地農民關系研究

摘要：城市化進程、耕地保護、失地農民是當前社會各界關注的焦點。本文重點對城市化與耕地保護及失地農民的關系及其發(fā)展變動規(guī)律進行了探討，并就現(xiàn)階段緩解城市化進程與耕地保護及失地農民矛盾問題提出若干政策建議。

關鍵詞：城市化進程； 耕地保護； 失地農民； 變動規(guī)律； 建議

中圖分類號：F301.21文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004－0544（2007）08－0168－03

一、 城市化進程與耕地保護的辯正關系

（一） 城市化進程客觀上需要一定的土地擴張

城市化建設是社會經濟發(fā)展的需要，客觀上要有一定的土地作為保障。近年來，我國的城市化發(fā)展步入“快車道”，成為建國以來我國城市發(fā)展的最快時期。據(jù)統(tǒng)計，1998年我國城市人口約3.8億，城市化程度大約為30.4%。目前，我國城市化水平為37%左右，正處于加速發(fā)展時期。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化水平已經達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據(jù)《2001－2002年中國城市發(fā)展報告》預測，到2050年，我國城市化水平將提高到70％以上，在未來50年中，將有約5億剩余勞動力及其家屬進城，變?yōu)槌鞘腥丝冢略黾拥某鞘腥丝趯ψ》?、公共設施和環(huán)境等一系列的需求也相應增加，同時現(xiàn)有城市居民消費水平的提高和新增城市建設將直接帶動城市建設用地需求。這樣不僅要建立大量新興城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要不同程度地擴大規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地作保障。10年后，全國城市化水平提高到47％時，至少需要150萬公頃土地作為城市用地，其中大部分是耕地。

（二） 城市化進程對耕地保護的挑戰(zhàn)與機遇

我國人均占有耕地的面積僅相當于加拿大的1/17，美國的1/8，印度的2/5，大大低于全世界人均0.33公頃土地的水平。據(jù)國土資源部、國家統(tǒng)計局、全國農業(yè)普查辦公室聯(lián)合發(fā)布的土地利用現(xiàn)狀調查最新公報顯示，全國耕地面積1.22億公頃，人均耕地面積0.09公頃，仍不到世界人均耕地的1/2，而且地區(qū)分布很不平衡。據(jù)統(tǒng)計，我國荒地坡地0.33億公頃，其中宜于耕種的只有0.13億公頃，全部開墾出來，耕地總面積增長也不多。

在城市化進程的初始階段耕地保護正在遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。當城市化水平較低時，城市擴張的方式是以擴大土地面積的外延式發(fā)展途徑為主，城市建設用地外延增長必然占用大量耕地，[1]這通常意味著耕地總量的減少，耕地質量的下降，產生“吃飯和建設”的矛盾。僅2003年，全國就“發(fā)現(xiàn)”各類土地違法行為17.8萬件，立案查處12.8萬件；涉及土地面積6.8萬公頃（其中耕地3.3萬公頃），屬當年新發(fā)生的有10.38萬件，涉及土地面積3.57萬公頃（其中耕地1.78萬公頃），其違法占用耕地的面積竟高達“十五”期間年均合法審批耕地總面積的1/6以上。統(tǒng)計分析表明，城市化水平每增長一個百分點，城市建成區(qū)面積擴大10.2萬公頃，耕地減少41萬公頃。對于我國目前耕地總面積而言，這個減少量不是一個小數(shù)目。據(jù)估計，我國的城市化水平將從2000年的36.2%提高到2010年的45％左右，城市化水平將增加9個百分點，我國會損失369萬公頃耕地。城市化水平的不斷發(fā)展已經給我國的耕地保護造成了巨大挑戰(zhàn)。因此，應慎重考慮各種建設用地對耕地的占用，尤其應重視我國城市化進程中可能出現(xiàn)的盲目性、出現(xiàn)新的圈地、占地熱，應采取有效措施加強耕地管理與利用，減輕城市化對我國耕地的壓力，保證我國的糧食安全。[2]

隨著城市化水平的提高，從長期看，城市化發(fā)展有利于耕地保護。城市本身是集約化的空間組織形式，一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農村人均用地少，土地利用集約度高。雖然城市化過程中城市人口的增加必然要占用相應的居住用地、交通用地，但在既定的人口總量條件下、鄉(xiāng)村人口的人均占地面積大于城市人口，人口城市化不僅不會占用更多的土地，還會節(jié)約土地。我國歷年城市與農村人均居住面積有逐年增加的趨勢，但農村始終比城市高出2－3倍。2000年城市人口45844萬，人均居住面積達10.25平方米；而農村人口為80739萬人，占總人口的63.8%，人均居住面積達24.8平方米。此外，城市規(guī)模越大，城市的中心功能越強，人均用地就越少，這是地價發(fā)揮調節(jié)作用所致。很明顯，城市單位土地面積人口承載量遠高于農村，雖然隨著時間的推移，兩者都呈上升趨勢，但農村單位土地人口承載基數(shù)大，并且增長更快。另一方面，城市化能促使農業(yè)人口向城市轉移，這樣就釋放一定量的宅基地和非農用地等農村土地，只要及時將這些釋放出的土地進行合理的土地整理，釋放的土地轉化為耕地，就會緩解耕地壓力。并且農業(yè)人口的減少，有助于農業(yè)規(guī)模經營的發(fā)展及農業(yè)生產力的提高。

二、 城市化進程與失地農民的利弊關系

（一） 城市化進程有助于農村剩余勞動力轉移

美國著名經濟地理學家諾瑟姆認為，城市化發(fā)展進程“S”曲線的形成，與各國經濟社會發(fā)展的水平密切相關，當一國經濟處于起步階段時，一方面，由于農業(yè)生產率低下，需要大量的勞動力從事農業(yè)耕作；另一方面，工業(yè)發(fā)展緩慢，提供的就業(yè)機會有限，使得該國的城市化處在初期階段，城市人口一般占總人口的10％左右，這時的城市化進程是相當緩慢的，以美國為例，1790－1840年的半個世紀中，城市化水平只提高了5％。而當一國經濟進入高速發(fā)展時期，大量農業(yè)剩余的涌現(xiàn)，對農村剩余勞動力的轉移形成“推動效應”，同時，工業(yè)突飛猛進的發(fā)展創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，城市豐富的物質精神生活吸引大量勞動力的流入，從而形成城市化的“拉動效應”。正是由于這兩種力量的作用使城市化步入了高速發(fā)展時期。如美國從1840－1970年城市人口在130年間上升到73％。到第三個階段，即城市人口達到70％以后，城市與農村的差別日趨縮小，城市化進程呈現(xiàn)停滯甚至是下降的趨勢。美國在20世紀70年代后，年均城市化速度不到0.5%，有的年份還出現(xiàn)了負增長。

按照上述理論，我國城市化進程已走完了第一階段，目前正處于第二階段的初期。從1980－1995年，我國城市人口的年均增長率為4.2%，高于低收入國家的平均水平4％，這標志著我國開始步入了城市化發(fā)展的“快車道”。正是由于我國城市化進程的快速推進，為我國農村剩余勞動力的轉移創(chuàng)造了條件，近10年來出現(xiàn)的“民工潮”、“打工仔”、“打工妹”、“農民工”等是城市化進程推動農村剩余勞動力轉移的真實寫照。

（二） 城市化進程使得失地農民面臨巨大的生存壓力

失地農民的產生，從一定意義上來說，是城市化進程中的正?，F(xiàn)象。農民失地并不可怕，令人擔憂的是農民在失地同時又失業(yè)，進而成為沒有生活來源的貧民。城市化的一個重要標志是農民數(shù)量的減少，如果一方面農民數(shù)量在減少，另一方面部分改變了戶籍性質的失地農民又成為了新的城市貧民，其結果必然影響到我國的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定?？陀^地看，在城市化的早期，失地農民的問題并不嚴重，因為國家的安置方式包括了就業(yè)安置，這在計劃經濟年代非常有效，農民能夠很快在國營企業(yè)內轉為工人身份。但隨著時間的推移，市場經濟建設帶來了企業(yè)用工方式的市場化，政府再也無法采取就業(yè)安置的辦法把農民“塞”進企業(yè)，失地農民的出路于是突出起來，逐漸演變?yōu)橐粋€令人關注的社會問題。崗位短缺、技能偏低，是失地農民在勞動力市場競爭中必須直面的共性問題。

在市場化就業(yè)形勢下，失地農民進城多以開“的士”、打短工、開小店、辦小廠為主，這些職業(yè)隨著城市化進程的加快和城市管理的加強，隨時存在著被淘汰的危險；推薦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人員，由于企業(yè)自主經營、自主擇員和農民自身素質的問題，相當一部分人因不適應而再次失業(yè)。特別是45歲以上的中老年勞動力，他們文化程度不高，較少有專業(yè)技能，難以滿足企業(yè)的用工要求，就業(yè)問題更為困難。而這一年齡段的人，大多上有老、下有小，負擔特別重。從短期看，這些失地又失業(yè)的農民還可以靠一次性的征地拆遷安置補償費維持生計，生活水平不至于明顯下降，但從長遠來看，隨著安置費逐漸用完，其就業(yè)和后續(xù)保障問題就很突出。

如果說失地農民是城市化進程的必然結果，那么，我們迫切需要關注的是在城市化進程中農民失地后的境況如何？他們是在逐漸走向富裕還是變得更加貧困？有關調查資料表明，大部分農民在失去土地后，其實際生活水平出現(xiàn)了明顯下降。根據(jù)浙江省統(tǒng)計局2003年10月的調查，被調查失地農戶土地征用后的人均純收入為3590元，比土地征用前下降了18.4%。其中土地被全部征用的農戶人均純收入下降幅度更大，降幅達21.9%。人均純收入在3000元以下的較低收入農戶比例，由土地征用前的23％上升到土地征用后的41％；人均純收入3000－5000的農戶，由52％下降到37％；5000元以上的農戶，由25％下降到22％。2003年9－10月，國家統(tǒng)計局農調隊在全國28個省（市）自治區(qū)開展的一項針對人均耕地在0.3畝以下的農戶所做的調查表明，有43％的調查戶完全喪失了耕地，20％的勞動力賦閑在家，46％的失地農戶收入水平下降。其中，云南和廣西的被調查戶失地后收入水平下降的最多，分別下降了26％和10.5%。從失地農民目前的心理狀況看，許多農民對今后的生活前景感到焦慮，并表示最迫切需要解決的是就業(yè)問題。大部分自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農民希望政府在貸款、稅收、場地等方面提供優(yōu)惠政策，以鼓勵和扶持失地農民發(fā)展生產，增加收入。同時希望國家盡快在農村建立社會保障機制，特別是解決農村的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題。希望有關部門對那些曾經以土地為生的農民采取諸如土地換取就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療保障的方法解決失地農民的后顧之憂。

三、 城市化進程與耕地保護及失地農民的變動規(guī)律

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，并由此產生失地農民，這是符合經濟發(fā)展規(guī)律的。同時，按照城市用地增長彈性系數(shù)（城市用地增長率/城市人口增長率），適當留有發(fā)展預留地也是應該的。因此，要盡量避免盲目擴大占地規(guī)模，絕不能把城市發(fā)展變成亂占耕地。另外，按照城市就業(yè)增長彈性系數(shù)（城市就業(yè)增長率/城市人口增長率），必須考慮城市就業(yè)增長率要高于城市人口增長率，這就必須充分挖掘城市的各項潛能，盡可能使城市效用得到最大化的發(fā)揮，為失地農民創(chuàng)造廣闊的就業(yè)前景。

從耕地變化的趨勢來看，耕地減少的幅度逐漸縮小，銳減趨勢開始得到控制。不同時間序列耕地面積綜合增長率的計算結果，從不同側面反映了耕地面積變化幅度和變化規(guī)律，所揭示的共同規(guī)律是逐年遞減的幅度正在降低。利用1952－2003年的數(shù)據(jù)建立耕地總面積（Y）與城市化水平（X）的回歸方程：Y=144722－768.38X(R2=0.7872)，以此模型預測，假定2010年、2020年、2030年、2050年的城市化水平分別為45％、50％、60％、70％，那么耕地總量數(shù)值分別為11014萬公頃、10630萬公頃、9862萬公頃、9094萬公頃，這種耕地總量減少速度變緩的可喜現(xiàn)象出現(xiàn)在我國快速城市化階段，在一定程度上表明，耕地減少的勢頭在一定條件下是可以控制的。隨著城市化的發(fā)展，土地集約利用程度的提高，耕地的減少幅度應呈現(xiàn)出一種先上升后下降的變化態(tài)勢。這一規(guī)律是由城市化水平與土地集約利用度之間存在的密切關系而決定的。

另外，隨著城市化進程加快，城市經濟實力逐漸增強，其功能也日漸完善，特別是大量的中小企業(yè)和個體私營企業(yè)等勞動密集型企業(yè)逐漸成為城市經濟的主體，城市的“拉動效應”會得到更充分地發(fā)揮，必然會創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。同時，隨著政府不斷加大對農村教育投入以及職業(yè)技能的培訓，使得農民的文化素質以及各項技能得以提高，農民在市場化條件下的就業(yè)競爭能力不斷提高，其向城市轉移的速度也會增加。因此，從短期來看，由于城市的各項功能未得到充分發(fā)揮，再加上失地補償不合理以及政府社會保障方面不完善，失地農民必然會經歷一段時期的鎮(zhèn)痛；但從長遠的發(fā)展來看，隨著市場不斷完善，農民素質的提高，農民就業(yè)渠道的不斷拓寬，競爭能力不斷增強，再加上社會保障不斷完善，農民會真正轉化為市民，在此條件下談失地農民也就沒有意義了。

四、 現(xiàn)階段解決城市化進程與耕地保護及失地農民矛盾的政策建議

（一） 做好城市用地利用規(guī)劃，優(yōu)化調整城市用地結構

在開發(fā)和利用城市土地資源的過程中，必須把遵循城市土地的自然規(guī)律和遵循土地的經濟規(guī)律有機結合起來，對城市用地結構進行優(yōu)化調整。各級政府應該編制好本級政府城市用地的中長期規(guī)劃，層層約束，以法律手段、經濟手段以及必要的行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督來實施城市用地規(guī)劃，促使城市建設用地少或不占耕地，把占用農地與保護農地有機地結合起來；構建嚴格按照城市建設規(guī)劃和城市土地利用規(guī)劃要求，體現(xiàn)開發(fā)與利用城市土地過程中的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的總體開發(fā)模式。

（二） 加大農用土地整理力度，確保耕地總量動態(tài)平衡

新《土地管理法》實施后，我國土地管理進入了土地用途管制時代，保護耕地、確保耕地總量動態(tài)平衡成為我國土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務。在城市建設占用耕地的同時，必須通過各種有效的途徑開墾同等數(shù)量和質量的耕地，以保持一定區(qū)域內的耕地總量不變。這樣就需要加大土地整理與復墾工作的力度，盡可能地增加耕地的數(shù)量，并且通過標準農田建設，增加耕地的產出量，通過對糧食生產能力的保護來落實對耕地的保護。

（三） 建立合理的征地補償和利益分享機制

目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能夠獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。[3]因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯(lián)結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。具體表現(xiàn)以下幾個方面：一是提高征地補償標準。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補償標準提高。二是征地補償市場化。如對開發(fā)性項目用地中，引入談判機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農民在所征土地增值收益中分享利益。三是為集體經濟組織保留部分財產。即在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產業(yè)，發(fā)展集體經濟，解決農民的就業(yè)和生活問題，并為以后農村社區(qū)向城市社區(qū)過渡創(chuàng)造條件。

（四） 建立教育培訓保障機制

對進城失地農民的教育培訓保障，主要包含四個方面：一是子女的九年義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城市居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業(yè)技能培訓。建立健全以職業(yè)技術教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農民職業(yè)技能培訓網體系，各級政府應加大培訓經費的投入，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。同時將失地農民納入城市下崗人員再就業(yè)培訓體系中。

（五） 建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機制

在目前農村社會保障制度建設基本是空白的情況下，比較可行的辦法是：設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城市社保體系相銜接的操作方案，擴大城市最低生活保障覆蓋面，失地農民享受低保標準應等同城市居民，然后建立失地農民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，因地制宜、循序漸進，社保待遇隨著經濟發(fā)展水平提高而逐步提高。

參考文獻：

[1]張全景，龐英，馬敬杰.從“三農”問題視角解讀我國的耕地保護問題[J].國土與自然資源研究，2006，(2):22-24.

[2]江華，李明月.新一輪征地制度改革反思[J].調研世界，2006，(3):21-23.

[3]陳文通.對我國農地征收補償制度的經濟學思考[J].中共中央黨校學報，2006，(4):49-54.

責任編輯 張國強