政府績效審計在我國的實踐與現實內容

摘要：隨著經濟的發展，社會公眾對績效審計的呼聲也越來越高。作為我國政府審計發展的主流方向，績效審計如何更好的開展，就成為我國理論界和實務界不斷討論的話題。文章在闡述了政府績效審計涵義的基礎上，根據我國國情與審計工作實踐提出了我國政府績效審計的發展取向，并指出今后在開展績效審計過程中應注意的問題。

關鍵詞：政府績效審計；涵義；現實目標與內容

隨著我國政治和經濟體制改革的深入和國民經濟的發展，公眾要求政府政務公開的呼聲越來越高，績效審計的需求日益強烈，審計署已將績效審計納入發展規劃，由此引發了社會各界對政府績效評估的廣泛關注。而與美國、英國、加拿大、澳大利亞等已經開展績效審計的國家相比，我國的政府績效審計起步較晚，迫切需要開展政府績效審計理論與實務的研究。

一、 政府績效審計的涵義

績效審計（Performance Audit）這一概念近年來已逐步引起人們的重視和關注，但對其定義目前則尚無統一的界定。第九屆最高審計機關國際組織會議《利馬宣言——審計規則指南》“總則”中稱：“除了其重要性和意義都不容置疑的財務審計之外，還有另一種類型的審計，即對政府當局的經濟性、效率性和效果性進行審計。這種審計的范圍不僅包括各個具體的管理活動，而且還包括政府當局的組織和管理系統的全部活動。”第十二屆最高審計機關國際組織會議《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》中對績效審計的定義作了如下描述：“除了合規性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計。”《深圳經濟特區審計監督條例》根據《審計法》關于對財政收支效益性審計的規定，提出了績效審計的概念（《條例》第二章第十三條），“是指審計機關在對政府各部門財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查其在履行職務時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為。”

從上述定義可以看出，對一個組織的績效審計，主要包括對資源投入的經濟性，管理的效率性和工作的效果性的審計，這一理論在世界各國的表達方式可能不盡相同，但其基本內容卻已為各國所接受。

由于我國績效審計工作尚處于探索階段，系統、完整的審計理論尚未形成，對績效審計的定義目前仍是各持已見，眾說紛紜。我們認為，政府績效審計是近幾十年來政府審計發展的一種新趨勢。它是指由獨立的審計機構和人員對政府部門、單位或項目的經濟活動進行審查，分析評價其公共資源的使用效益以及所取得的效果是否與預期目標相一致，以進一步改善經濟管理工作，提高政府部門、單位或項目績效的經濟監督活動。

二、 政府績效審計在我國的實踐

我國自1983年恢復政府審計制度伊始，就意識到了政府績效審計的重要性，明確提出了開展經濟效益審計，并在開展經濟效益審計的同時，著手于理論建設，取得了很大成就。但在實踐方面，在2001年之前審計機關主要從事真實性和合法性審計及國有資產的效益審計，效益審計主要針對國有企業。

2001年，審計署組織了退耕還林還草試點工程資金項目審計、農村電網審計；2002年審計署統一組織了國債專項資金、重點機場建設項目、民航建設資金、國土專項資金、三峽庫區外遷移民安置資金、農業綜合開發資金、企業基本養老保險金的審計。這些審計項目從資金支出效果或預期目標完成程度來評價資金績效，既有真實合法性審計的內容又有績效審計的內容，是專項資金財務審計延伸的效益審計，類似于加拿大的綜合審計或印度的經營審計。與國際公認的績效審計存在一定的差別。這些審計項目的審計對象僅局限于財政專項資金，編制一套審計方案，一套人馬來實施。

2002年，深圳市開始探索獨立型的和國際接軌的績效審計。2002年深圳市審計局在人大的關注、參與和推動下，借鑒香港績效審計的經驗，對市衛生系統醫療設備采購及大型醫療設備使用和管理進行績效審計；2003年對深圳市海上田園風光旅游區、深圳經濟特區污水處理建設項目、深圳市經濟合作發展基金管理使用、深圳市福利彩票公益金等4個項目進行績效審計；2004年對科技三項費用、政府部門預算（深圳市環境保護局）、深圳大學城、市客（貨）運場站、大沙河整治工程、城管辦下屬13家市政公園建設和管養情況、生活垃圾無害化處理和市東湖醫院建設項目等8個項目進行績效審計；同時各區審計局也開展了一定數量的績效審計項目。預計業務量約占市審計局業務總量的三分之一。

2003年7月，《審計署2003年至2007年審計工作發展規劃》對效益審計提出了要求，要求到2007年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右。審計署副審計長明確指出，“我國在今后將逐步開展績效審計，績效審計的重點是重大違法違規案件、因盲目決策造成的重大浪費和國有資產流失、單純追求速度而片面提供優惠政策造成國家和人民利益受到損害的三大領域”。如此看來，我國績效審計近期主要采用財政財務收支延伸的效益審計方式，對于一些經濟特區或經濟較發達民主意識較強的地區，審計范圍將不再局限于財政資金，獨立型的績效審計將得到快速發展。

2006年，《審計署2006至2010年審計工作發展規劃》指出：今后五年審計工作的主要任務是，認真落實修訂后的審計法，全面加強審計監督。……全面推進效益審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節約型和環境友好型社會。在審計內容和審計方式上堅持“兩個并重”：堅持財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右。以專項審計調查為主要方式，以揭露嚴重損失浪費或效益低下和國有資產流失問題為重點，以促進提高財政資金使用效益和管理水平為主要目標，全面推進效益審計，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系。

2003年開始的“審計風暴”近年來顯示出更大的威力，審計風暴促進了民主意識的增強，喚醒了政府責任意識，會進一步推動績效審計的需求和發展。

綜上所述，目前績效審計在我國正處于探索階段，雖然取得了較大成效，但仍存在一些不足，如績效審計標準不明確，尚沒有一個指導審計活動、衡量審計事實、鑒定經濟效益質量明確適用的績效標準；績效審計范圍不全面，政府績效審計中，更多的是針對基本建設投資、金融業務進行的，而對于主要的公共部門，如行政事業單位的經費開支、專項資金，還很少開展績效審計；績效審計人員的素質不高，現有的審計人員的知識結構、專業素質、工作能力等方面與開展績效審計的要求還有很大差距；同時也存在相關部門對績效審計重要性認識不足等一些問題。因此，我國績效審計還有很大的發展空間。

三、 政府績效審計在我國的發展取向

1． 政府績效審計的具體目標。事物的順利發展需要恰當的目標指引，要使我國的績效審計朝著更有利于我國經濟和政治體制改革的方向發展，也需要確定一個符合我國國情的合理的績效審計目標。最高審計機關國際組織為了指導和推動績效審計發展，對績效審計目標作過如下的規定：（1）為公營部門改善一切資源管理奠定基礎；（2）力求決策者、立法者和公眾所利用的公營部門管理成果的信息質量得到提高；（3）促使公營部門管理人員采用一定程序對績效審計提出報告；（4）確定較為適當的經濟責任。根據最高審計機關國際組織的這一提法，結合我國國情，筆者提出政府績效審計的最終目標是提高政府和公共機構的管理績效，具體目標：（1）為立法機構和政府提供對被審單位是否經濟、高效或有效執行有關政策進行獨立審計檢查服務，提供有關財政財務和資源管理績效的獨立的信息、咨詢和建議。（2）確定被審者的公共經濟責任（最高審計機關國際組織提出：確定較為適當的經濟責任），并為完善經濟責任審計制度提出建議。（3）確定并分析顯示政府項目在經濟性、效率性和效果性方面存在的問題，幫助被審單位或者政府部門整體改善經濟性、效率性和效果性。

2． 政府績效審計的內容。最高審計機關國際組織提出審計范圍取決于每個最高審計機關的使命和特定環境。我國目前尚處于體制轉軌時期，法律法規制度不健全，管理不規范，財政財務收支漏洞多，決策失誤等造成重大的損失浪費和腐敗現象嚴重。因此，現階段開展政府績效審計范圍應選擇群眾關心、政府關注、社會影響大、財政投入大的項目。圍繞上述目標，主要內容包括：

（1）公共財政資金績效審計。圍繞公共財政體制建立、審查評價政府和公共機構使用公共財政資金經濟性、效率性和效果性。細化財政審計目標，建立預算執行和財政資金使用效益的審計評價體系。促進政府正確決策，依法理財，有效履行職責，不斷提高財政資金管理績效。①重點開展對公共財政支出的監督，檢查財政支出的供給范圍是否規范，支出結構是否優化合理，資金使用是否有績效。重點審查評價財政部門，項目主管部門和項目使用單位財政專項資金管理績效，有無擠占挪用，損失浪費和潛績效等。②開展對中央補助地方專項支出的審計，促進健全中央補助資金的法規體系，規范轉移支付制度，實現地區間公共服務的均等化和提高轉移支付資金的使用效益。③開展對重點資金的專項效益審計，主要是科技教育，社會保障，農業環保等專項資金的分配、使用和管理的效益監督，重點關注是否規范分配秩序，管理監督控制措施是否到位，對預算資金是否擠占挪用和損失浪費，是否產生經濟與社會效益。

（2）公共投資績效審計。公共投資是審計機關開展績效審計的主要領域，要建立健全公共投資評審體系。我國的城鎮基礎設施建設、農業水利及文化教育衛生設施等社會公共事業的投入力度不斷加大，其投入資金使用績效日益為公眾關注，要從投資立項、招投標、資金撥付，直至建成使用，全過程跟蹤審計其支出經濟性與產出效益性，并通過后評估與評審指標，評價其投資績效，提高建設項目管理水平，發揮投資效益。

（3）金融績效審計。審計機關將面臨如何強化金融監管和風險防范，如何提高金融資產質量。要加大對銀行、證券和保險的監管，強化對銀行互聯網，提高信貸績效與金融資產質量、防范金融風險為重點的金融績效審計。

（4）政府采購績效審計。重點對政府采購預算的合法性（采購項目必須列入預算，按規定用途使用，不得超過預算定額），政府采購資產的真實性，政府采購活動的效益性（采購規模預算控制，項目采購合同的履行與采購程序的審查等），采購資產使用效率的審計以及對采購機構、人員素質、采購資金節約率等的評估。

（5）政府環境績效審計。政府通過環境績效審計對政府執行環境法規情況審計，對政府環境項目進行績效審計，對政府非環境項目的環境影響審計，對環境管理系統審計，對計劃的環境政策和項目進行評估，評價被審計單位在資源開發利用、環境保護、生態循環狀況和發展潛力方面的合理性與有效性，以此來改善環境管理、實現可持續發展。開展政府環境政策績效審計（包括環境經濟政策和環境行政控制政策的效果評估），環境項目效益審計，披露環境績效審計報告。

（6）稅收績效審計。通過調閱文件、檢查業務、分析性檢查會計賬戶及詢問有關人員，弄清稅源流失所造成的損失以及稅源流失的原因，在對稅收財政收支合法性和真實性進行審計的基礎上，逐步實施稅收財政收支的經濟性、效率性、效果性審計，從而對稅收財政收入進行有效監管，防止稅源流失，并保證稅收財政支出的效率和效果。

（7）經濟責任審計。審計機關開展的領導干部經濟責任審計即是合規合法性審計與績效審計的綜合。通過審計來審查評價領導干部履行的經濟責任、監督檢查其運用權力的機制和效果。國外的管理審計、績效審計主要也是針對權力人、責任人、行政官員進行的管理績效審計。領導干部經濟責任審計內容包括預決算、專項基金、固定資產保值增值、重大決策、工作目標、遵守財經法規和勤政廉政等審計，是我國政府績效審計的特色與創新。

3． 開展政府績效審計應注意的問題。

（1）以科學發展觀開展政府績效審計。科學發展觀有三個重要理念：一是發展；二是以人為本；三是統籌兼顧，達到全面、協調、可持續。在開展政府績效審計的過程中，我們要堅持統籌兼顧、以人為本的原則，協調好國民經濟內部的各種關系，協調好人與人之間的各種關系。以科學的發展觀來規范政府績效審計標準，全面的實施績效審計，充分挖掘審計人員的潛力。

（2）堅持成本效益原則。成本效益原則運用的目的在于在保持效益一定的情況下盡量降低成本，或者在成本一定的情況下盡可能取得高的效益。政府績效審計包含的內容很多，在全面開展政府績效審計的過程中，應充分利用有限的審計資源，擇取審計項目，恰當的選擇審計證據，在防范審計風險的同時，使績效審計的社會效用與經濟效用最大化。

（3）保證政府績效審計的獨立性。審計獨立性是審計工作的靈魂。我國目前實行的是行政型國家審計模式，與獨立型、司法型、立法型審計模式相比獨立性相對較弱，這將大大影響我國政府績效審計的實施效果。因此，在我國政府績效審計的未來發展中，應通過國家審計體制改革，來保證政府績效審計的超然獨立，使政府審計在經濟性、效率性、效果性方面中發揮出本質作用。

參考文獻：

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作者簡介：王會金，南京大學管理學院博士生，南京審計學院副院長、教授。

收稿日期：2007-08-14。