論美國聯邦社會保險稅的改革與爭議

摘要：聯邦社會保險稅是美國社會保障計劃的主要財源，也是美國國內爭議最大的稅收計劃。文章從勞動力需求與供給、社會保險稅的繳納與給付方面對聯邦社會保險稅的稅負歸宿、累進及累退性、以及與美國資本市場的關系進行論述，揭示美國社會保障私有化的必然性。

關鍵詞：聯邦社會保險稅；稅收負擔；私有化

在美國，聯邦社會保險稅是社會保險基金的主要來源。美國聯邦社會保險稅是對雇員、雇主以及自營者征收的工資稅，由兩部分組成：用于社會保障基金的社會保障稅（Social Security Tax）和用于救助和疾病的醫療保險稅。在《聯邦保險捐稅法》（Federal Insurance Contribution Act，以下簡稱FICA）下，工資稅被稱為“保險捐稅”（Insurance Contributions）。作為社會保險基金的主要財源，美國聯邦社會保險稅關系到美國數百萬人的生活，從而也是美國國內最為引人注目，爭議最大的稅收計劃之一。

一、 美國聯邦社會保險稅的稅收歸宿

根據美國《聯邦保險捐稅法》（Federal Insurance Contributions Act，FICA），社會保障稅占工資收入12.4%，雇員和雇主各負擔6.2%。雇員的社會保險稅的繳納通常直接從工資中扣除，自營者則必須在申報所得稅時繳納。稅金被置于“信托基金”之中，以支付老年人和孤寡人員保險津貼。醫療保險稅占工資收入2.9%，也是雇員和雇主各負擔1.45%。因此，社會保險稅通常合計占雇員工資的7.65%。自營者則需全部由自己負擔，即占收入的15.3%。《聯邦保險捐稅法》完成了納稅人的法定歸宿。但稅收政策不僅是重大的政治問題，同時也是最為重要的經濟學問題之一。自1935年羅斯福政府通過《社會保障法》以來，美國保險稅稅率一直處在不斷變化中，從2%逐漸提高至12.4%，直到1990年以后才穩定下來。

稅率不斷提高、赤字不斷增加，高稅額、低給付的美國社保體系，誰在真正為其買單？一直以來，聯邦保險稅的稅收歸宿（Tax Incidence，又譯“稅務負擔”）問題都是美國經濟學家關注的焦點。稅負歸宿可以分為法定歸宿和經濟歸宿。法定歸宿是指根據稅法應該負有納稅義務的承擔者。經濟歸宿是指稅收負擔的最后承擔者。稅收歸宿理論的核心觀點是：“稅收歸宿并非只取決于納稅人一方”。根據稅收責任等效原理，稅收的法定歸宿與其經濟歸宿并不相干。稅收法定歸宿和經濟歸宿實際就是納稅人和負稅人，兩者之間的差異說明的就是稅負轉嫁的程度。供給學派也對稅制對勞動力供給進行了重點分析，認為稅率的提高意味著納稅后凈報酬的減少，從而影響了勞動力的工作的積極性，進而勞動供給減少。

實際情況到底如何？自由競爭的市場經濟中，價格能否提高或壓低，很大程度上取決于商品供求彈性的大小。美國社會保險稅的稅收歸宿最終取決于勞動力需求和供給之間的相對彈性。勞動力作為商品，供給彈性越大，雇主越容易將稅負轉嫁給雇員。反之，勞動力需求彈性越小，其價格最終取決于雇員，稅負轉嫁給雇員的難度就越大。在完善的局部均衡的競爭框架內，如果勞動力的供給彈性等于需求彈性，稅收的經濟歸宿不受市場的影響，稅負通常由雇員和雇主共同負擔，而這種假設在中實現的可能性較小。因此，稅收可能對那些未實際上納稅的人產生更大的影響，經濟負擔將最終落在市場彈性小的一方。例如，1998年美國個人收入的中間值為29 007美元，比1997年的26 939美元增加了2 068美元；1998年的就業率為95.5%，比1997年的95.06%提高了0.44個百分點。根據?濁=（△E%）/（△W%），我們可以推算出勞動力需求的彈性約為5.71。這表明在短期內，勞動力需求的彈性是比較大的。雖然不同的行業對勞動力的需求也有所不同，但總體來說，雇主試圖通過降低工資轉嫁稅負是十分困難的。因而，美國社會保障稅的經濟負擔最終是以提高物價的形式最終落到了消費者的頭上。

但社會保障稅與其他類稅不同。作為一種受益稅，社會保障稅歸宿還受到雇員未來社會保障給付價值的影響。納稅人，特別是工人，對社會保險給付的依賴性最強，期望值較高。因此，社會保障給付成為勞動供給方做出就業決定的考慮因素。如果雇員重視社會保障給付，那么他們將愿意以社會保障給付為交換條件，接受相對低的工資收入。因此，勞動需求的曲線由于社會保障稅而發生了改變，勞動力供給也隨之發生了變化，供給量相對增加。這使勞動力需求與供給發生了一些變化。美國參議院財政委員會的研究表明：大約社會保障稅每增加100億美元就直接導致商品價格上漲0.2%。大約美國社會保障稅提高的3/4是通過提高物價轉嫁到消費者身上，1/4是通過降低工人的工資來實現。

二、 聯邦社會保險稅的性質——累進還是累退

幾十年來，美國社會保險體系雖不斷的調整，但總的原則基本不變：（1）給付假定需要原則（Presumptive Need）；（2）最低收入保障；（3）社會公平與個人權益的平衡；（4）財務自給自足（Financing Self—supporting），大體與現今世界各國普遍的社會保障原則相同。但有一點重要的不同：大多數國家的給付與所得無直接關系，而美國強調社會保險的個人責任，給付與所得緊密聯系。這就引發了人們對美國社會保險性質的爭論，累進還是累退？是否對真正需要幫助的人有利？

美國聯邦社會保險的兩稅種之間差別甚大，對社會保障稅的應稅額收入設定了最高限，超過該限額的收入不再征稅。這一限額隨經濟發展的變化而不斷的調整。醫療保險稅則是根據全部收入進行固定稅率的繳納。以2002年為例，社會保障稅的限額為年收入84 900美元，也就是說，2002年社會保障稅的最高額度是從工資中扣除5264美元（84 900美元×0.062）。普通美國工人的收入為30 000美元，高收入工人為300 000美元，社會保險稅對他們將有什么樣的影響呢？普通美國工人須繳的聯邦社會保險稅為所有收入的7.65%，大約2 295美元。高收入的美國工人繳納的社保稅為9 614美元，包括5 264美元的社會保障基金和4 350美元（1.45%×300 000美元）的醫療保險。因此，美國醫療保險稅實行的是單一稅制，而社會保障則是累退稅，即稅額在納稅人收入中所占比重，隨著納稅人收入的增加而降低。

但是，美國社會保險體系的給付條件十分嚴格。例如，有資格領取社會保險給付金的完全被保險人必須年滿65歲，繳納40個季度的保險費；1950年或者是21歲以后直至去世、致殘或年滿62歲，平均每年繳納一個保險季的供款……。因此，社會保障的給付實際上是累進的結果。就整個體系而言，美國社保基金給付有利于低收入者；醫療保險稅是按固定稅率繳納，收入多的上繳的多，但給付是統一的，沒有收入水平的差別。一些美國學者認為，如果將給付考慮在內，美國的社會保險稅是累進的。而如果將社會保障稅用于投資將獲得幾倍于社會保障給付的收益。

美國社會保險稅的高付出與低給付常常是自由主義經濟學家抨擊美國現行社會保障計劃的要害。社會保險不同于商業保險，社會保險的經濟保障通常以最基本的收入為原則，依假定需要（Presumed Needs）來制訂其最低標準。經濟弱勢群體如低收入者、退休者的給付實際價值往往超過其保費的實際價值。個人若想提高保障水平，只能通過個人儲蓄、投資或購買商業保險等其他理財方式來實現。社會保險的本質是稅收轉移支付的社會再分配政策。為了使一個國家經濟保持正常的狀態，個人基本需要必須得到滿足，這是經濟安全的需要，也是社會保障制度的本質。同時，由于美國的聯邦保險帶有普遍的性質，所有人都納稅并受惠，但付出和回報率之間并非一定成正比，這既是由社會保障的本質決定的，也有美國社會各種族、階層間內在的平衡。例如，按照美國的給付條件，假設一個45歲的成年男子的收入是全國平均收入的兩倍，他繳納了大約243 700美元的社會保險，按當前美國的社會保障體系，他獲得的給付將遠遠低于這個數字。如果他恰巧是非裔美國人，那么直到去逝也無法領取養老金，因為美國“疾病控制和預防中心”（簡稱CDC）的數據顯示：1962年出生的非裔美國人的平均預期壽命為64.2歲，男性只有61.6歲。這就意味著在美國，這名男子在整個生命存續期間，雖然按法律規定繳納社會保險稅，卻沒有真正從這個保險計劃中受益。但2002年美國總的社會保險給付中，占美國人口12%的非裔美國人領取的養老金給付占全體的8%，遺屬保險給付占13%，傷殘人士保險占18%，說明非裔美國人對遺屬和傷殘保險更加依賴。而白人則從養老保險給付中獲益最多。

三、 美國政府的價值取向與社保稅改革

美國社保基金是增加還是減少了個人儲蓄？這是美國社會政策的制訂者和經濟學家都十分關心的問題。它直接關系到美國經濟發展過程中的資本形成問題。顯然，美國社保計劃不是一個強制性的儲蓄制度，而是現收現付（Pay As You Go）的稅收計劃。通過征收在職人員繳納的社會保障稅直接支付目前已退休人員的給付，以收定支。美國自由派經濟學家強烈抨擊社會保障計劃是美國經濟的絆腳石。有的經濟學家認為：由于社會保險稅的征收，美國的生產能力被嚴重削弱了。他估計，社會保險稅是個人儲蓄減少了50%，而這些錢本應該是用于經濟發展的。也有經濟學家通過實證研究，認為美國的社保基金根本沒有減少私人儲蓄。政策制訂者同樣對社會保障對儲蓄的影響密切關注。2008年，二戰后嬰兒潮出生的第一批人美國公民將62歲，領取養老保險給付金的人數將會大大的增加，美國社會保障計劃將不堪重負。2032年，美國社會保障信托基金（Social Security Trust Fund）將面臨枯竭。美國的社會保障計劃改革已迫在眉睫，它不僅是經濟學家爭論的主要問題，也成為美國總統大選中兩黨爭論的焦點。如何對美國自由派經濟學給出的解決方案是實行社會保障計劃私有化。自由派經濟學大師弗里德曼認為：個人有權選擇適合自己的項目；政府不應建立強制性養老和醫療保障制度。社保項目妨礙了個人的自由選擇，是不可取的。另一種觀點則認為“社會保障計劃至少在20年內會保持收支平衡……，如果它沒有垮掉，不要亂折騰。”

對社會保障制度最終起決定作用的是美國政府的價值取向。20世紀70年代后期，由于通貨膨脹和第二次石油危機導致的高失業率，美國經濟衰退，社保儲備金已難以為繼。1978年~1982年，社會保障年金領取者的生活費提高了50%，而工人工資稅的增漲則只有37%。里根政府采納弗里德曼的貨幣理論、曼德爾和拉發的供應學派理論，實施“小政府、低稅收、少干預。”的政策，大幅削減邊際稅率，刺激了經濟增長。但社會保險稅率卻不斷提高，在美國總的聯邦收入中的比重上升。1980年~1989年，前1%的納稅人繳納的工資稅從12.9%上升到15.4%，前20%的納稅人繳納的工資稅從27.3%上升到30.4%。除了提高社保稅率這一最直接的辦法外，美國社保稅的改革也拉開了序幕。美國“國內沒有比重新整合社會保障計劃，而又不會使依賴這一計劃的人們蒙受損失更為重要的問題了。”1981年12月，經國會批準，里根總統發布命令成立兩黨聯合的“社會保障改革國家委員會”（又稱“格林斯潘委員會”），研究美國社會保障計劃面臨的短期財政危機和解決辦法。1983年1月，該委員會發布了研究報告。該委員會在報告中指出：美國社會保障計劃無論是短期（1983年~1989年）還是長期（1983年~2056年）都面臨財政問題，因此應強化社保計劃的財務狀況。該委員會認為，美國社會保障計劃的基本框架和基本原則無需改變；但為了解決社保計劃的財政問題，提出了幾項建議供選擇：改社保強制性為自愿參保，或將社保計劃現行的“現收現付”制改為基金制、或者根據財政需要決定給付；報告認為，未來75年內美國社保基金精算逆差（Actuarial Imbalance）的平均值為工資稅的1.8%；建議將社保的覆蓋面擴大到聯邦政府新雇員和非盈利組織的雇員……，這樣可以增加稅收，并對工資稅的調整提出了具體建議，如表1示。

格林斯潘委員會報告對美國社會保障稅產生了很大的影響，它不僅是1983年《社會福利修正法》（Social Security Amendments）的基礎，使美國社會保險稅的稅率得以穩定下來，更為重要的是為以后歷屆政府的社保改革提供了藍本。根據格林斯潘委員會的建議，里根政府開始鼓勵勞動者參加企業補充養老保險以及鼓勵個人儲蓄養老，以減輕政府壓力。里根之后的歷屆政府都致力于社會保障制度的改革，直到布什政府提出社會保障私有化方案出臺，社會保障私營化、年金制成為探索的主要方向。可以說，這是美國新自由主義經濟思想的勝利。美國自由主義經濟家一直批評的社保稅阻礙了個人儲蓄、私人投資進而影響了美國經濟的發展，極力鼓吹社會保障計劃私有化。他們認為將美國社保體系轉變成儲蓄系統后將大大地加快美國的資本形成和經濟增長，“轉向高儲蓄和投資的經濟政策可以使未來的長期經濟增長率達到3%或者更高。”因此，自由主義經濟家主張用401（K）計劃和個人退休賬戶（Individual Retirement Account，IRA）代替美國現有的社會保障系統。401K計劃是根據美國1978年《國內稅收法案》（Internal Revenue Code）新增的第401條K項條款的規定，由雇員、雇主共同繳費建立起來的完全基金式的養老保險制度。個人退休賬戶制度建立于1974年，是一項為沒有被退休計劃覆蓋的個人提供稅收優惠的儲蓄計劃。賬戶內的資金可以用來投資共同基金等有價證券，雇員工作變動或退休，可將原來繳納的社會保障稅轉入個人退休賬戶。

隨著人口老齡化壓力的日益加劇，美國的社保計劃面臨不斷擴大的資金缺口，社會保障稅的再次提高如在弦之箭，2015年之前還要提高50%才能應付，這對普通民眾來說已不堪重負，因此，回報率較高的商業年金形式必將會在美國的到更加充分的發展，社會保險私有化、儲蓄化成為美國社會保障的總趨勢。非裔、拉美裔美國人是美國聯邦保險計劃的主要受惠群體，無論是提高社保稅還是商業年金制度都會使他們的處境更加艱難。社會保險重視社會適當性。美國市場經濟發育完全，股市穩健，有著較高的投資回報率，但股市仍是風險領域，經濟弱勢群體的利益如何保障？美國政府在提高稅率與擴大個人保險社會賬戶方面已無路可走的情況下，選擇社會保障私有化，是“為全體美國人民創造個人福祉”還是在逃避政府責任？社會保障系統不僅涉及數百萬人的生活，更關乎美國的經濟安全，因此，即使是市場經濟已相當完善的美國，社會保障私有化也要慎之又慎的原因。

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作者簡介：劉艷，南京大學歐盟研究所博士生，浙江湖州師范學院人文學院講師。

收稿日期：2007-07-17。