社會養老保險中企業逃費行為的制度成因分析

摘要：養老保險制度改革以來，企業逃費問題比較嚴重，已影響到社會養老保險制度的正常運行。文章從制度設計方面分析了企業逃費現象普遍存在的根本原因，并針對制度設計缺陷提出了相應的完善對策。

關鍵詞：社會養老保險；企業逃費；制度成因

一、 現行養老保險制度中的企業逃費行為

20世紀90年代以來，我國城鎮職工社會養老保險實行了“統賬結合”的部分積累籌資模式，即養老保險分為“統籌賬戶”和“個人賬戶”，其中“統籌賬戶”由企業按不超過職工工資總額的20%繳費，沿用現收現付模式；“個人賬戶”由個人按職工本人繳費工資的8%繳費，實行完全積累。然而，“統賬結合”模式運行以來，企業逃避繳納養老保險費的現象相當嚴重，逃費的手段和形式也多種多樣。如：瞞報少報繳費工資基數或職工人數；減少合同工或頻繁使用短期合同工；要求職工以自由職業者身份自行繳費；有的甚至以各種理由拒絕加入養老保險體系等。據勞動保障部統計，截至2005年6月底，全國各地對社會保險費征繳書面稽核102萬戶、5 514萬人，實地稽核50萬戶、3 635萬人，共查出企業少報繳費基數126.84億元，少繳保險費15.75億元①。

逃費問題已成為影響養老保險基金安全運行不可忽視的方面，它不僅加劇了養老保險保險基金的收支缺口，加大了政府的財政風險。更為嚴重的是，它使公眾對養老保險制度信心不足，動搖養老保險制度的根基，也不利于和諧社會的構建。

二、 企業逃費行為的制度成因分析

一項制度下出現了大量的利益主體不符合制度規則的行為，其根源不僅僅在利益主體，更應該對制度本身進行反思。我國現行養老保險制度下大量企業逃費，反映了制度本身存在不合理之處。

1． 現行制度設計使企業有逃費的動機。

（1）不合理的轉軌債務承擔方式。我國進行養老保險改革的初衷，是政府希望在社會統籌的基礎上積累一定程度的個人賬戶基金，以應付人口老齡化所帶來的未來養老金的支付危機。然而，制度改革需要支付轉軌成本。“老人”和“中人”在舊制度中積累的養老金權利，形成了舊制度終止時遺留的債務②。這部分債務是客觀真實的，是需要償還的。但政府在設計養老保險改革方案，也就是從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合的體制時，并沒有采取專門方式處理轉軌債務，而是將它交給新制度的社會統籌，期冀通過加大企業統籌費率的方式逐步將其消化（宋曉梧等，2000）。這種制度設計是欠妥的，它實質上是政府將應由其主要承擔的養老責任轉嫁給了企業。在這種情況下，現有企業既要為建立職工的個人賬戶（新體制下的義務）繳納養老保險費， 又要為業已退休和行將退休的職工提供養老金（舊體制下的義務—轉軌成本）。為此，企業必須承擔相當高的費率才能完成新體制的計劃目標。這對現有企業而言，顯然是有失公允的。據聯合國開發計劃署的報告，中國企業承受的養老保險費率平均高于工資的20%；加上其他保險收費，社會保障總費率高達35%~45%③。以上海市為例，據上海市勞動和社會保障局公布，近三年來企業承擔的養老保險費率，2003年和2004年為職工工資總額的22.5%，2005年為22%，均高于職工工資總額的20%；社會保障總繳費率，前兩者為36.5%，后者達到37%。

上述制度設計的直接后果，導致許多追求自身利益最大化的企業產生逃費動機。養老保險制度是各利益主體之間相互博弈的一種契約安排。在這種契約中，政府擁有行政權力資源優勢，有權制定養老保險的制度規則，決定和規范企業的養老行為模式，有權向企業征稅或收費，為養老保險提供財政擔保。企業作為另一利益主體，只能是制度規則的被動接受者。當政府制定的游戲規則不一定合理、對企業不利時，企業無權修改規則，但為了自身的利益，違反規則逃費就成為企業的一種策略選擇。

（2）無差別的“大一統”的繳費標準。我國養老保險制度雖然規定：基本養老保險要逐步擴大到城鎮所有企業及其職工。但在“擴面”措施上，采用統一的模式和繳費標準。這種不顧歷史因素、忽視不同企業特別是公有企業與非公有企業之間的客觀差異，實行“大一統”做法，顯然有失公平，容易引發部分非公有企業的抵觸情緒，導致其逃費動機的產生。

誠然，養老保險制度需要擴大覆蓋面是毫無疑問的，但“擴面”應該是使更多的社會成員被覆蓋在這一制度之下，使其老年生活得到基本的保障。而我國政府卻試圖通過“擴面”，讓非公有企業承擔部分隱性債務，緩解養老基金支付危機。這種制度在設計的出發點上就存在問題，其實施效果必然出現偏差。畢竟，舊制度下的職工積累的養老金權利是以低工資的形式沉淀在國有資產中，國有企業承擔一部分債務尚在情理之中，而非公有企業作為新的經濟實體，讓其承擔改革前的債務就難以令其接受。非公有企業的職工工資較高，年齡結構較輕，退休職工較少，如果納入到統一的養老保險制度中，非公有企業毫無疑問成為新制度的“貢獻者”，而老國有企業、集體企業等則成為新制度的“受益者”。這種制度設計的強烈的非中立性顯然對于非公有企業是有失公平的。其最終結果是，一些已參保的非公有企業以各種理由和手段逃避繳費，同時大量的處于養老保險體制外的企業，以各種理由推遲進入養老保險體系，變相地逃避繳費。這也是逃費現象在非公有企業較普遍存在的主要根源之一。

（3）不合理的繳費基數計繳辦法未考慮企業的承受能力。從養老保險的政策文件以及各地區的實踐情況看，我國征繳基本養老保險費，均以“職工工資總額”作為費率基數。這種計繳辦法沒有考慮企業經營效益的好壞以及企業自身的承受能力，也無法體現統籌養老金在企業間的互濟功能。對企業而言，養老繳費費用的增加，意味著企業成本的增加，企業利潤的減少。“如果我國當前的社會保障供款率由24%增長到34%，利潤就會從出廠價中的5元降低到2.9元”④。所以，對于企業而言，養老保險負擔應該是養老保險費占“繳費前企業利潤”的比重。從這個角度看，“職工工資總額的20%”的繳費率對不同的企業形成的養老負擔是不同的。具體分析見表1。

從上表可看出，雖然各企業均承擔職工工資總額的20%的費率，但由于各企業經營效益的差異，其承受養老負擔的能力也不一樣。乙企業的負擔能力最差，其費前利潤只夠以支付養老保險費，如果其按規定繳費而不逃費的話，凈利潤是零，根本無法再從事生產經營活動；甲企業的負擔能力也較差，養老保險費擠掉了其費前利潤的一半；丙企業雖然承擔與甲企業和乙企業相同的費率和費額，但養老保險費只占其費前利潤的20%，養老負擔能力較好。由此可見，以“以職工工資總額的一定比例”計繳養老保險費，不但實現不了不同效益企業間的互濟，反而有“劫貧”之嫌，使企業產生逃費動機。

2． 現行制度設計使企業有逃費的可能。

（1）立法滯后。世界上市場經濟國家在建立和改革社會養老保險制度時，通常都是先由立法機關制定或者修訂相關法律、法規，管理部門再制定相應的實施細則，然后才具體組織實施。我國至今為止仍沒有養老保險方面的法律，養老保險政策的每一次原則性的重大調整，都是以“國務院令”的形式頒布文件實施的。國務院以及地方各級政府的紅頭文件成為社會養老保險經辦機構實施政策的合法性強制力量的來源，這種依靠行政權力推行政策的方式在市場經濟體制下約束力較弱。實踐證明，由于養老保險沒有正式立法，一方面使養老保險執行機構陷入無法可依的尷尬境地，養老保險政策條文中許多有關企業逃費的懲罰性規定也由于缺乏強制力量而難以貫徹落實。另一方面，對于養老保險政策的實施對象——企業來說，存在一種心理：即“社會養老保險是一種費，又不是國家的稅，企業能不繳就不繳，能拖則拖”。

（2）養老保險監督機制缺失。如前所述，我國實施養老保險政策的強制力主要來源于政府對企業的行政等級控制力。這種依靠行政權力的政策實施模式在計劃經濟時代對企業確實具有較強的約束力。然而，在計劃經濟體制向市場經濟體制改革的制度變遷中，政府對企業的行政控制力不斷減弱，與此同時，企業成為自主經營、自負盈虧的經濟實體，擁有了相當的經營自主權，其中包括自主用工和自主制定工資權。政府在放松行政控制的同時，卻沒有建立起與市場經濟體制相適應的監管體系，也沒有勞動和社會保障部門與工商、稅收等管理部門之間信息共享的平臺，以便掌握企業的真實經營狀況。目前，養老保險費征繳實行的是企業自行申報制度。這樣，在養老保險監督機制缺失的外部環境下，企業在繳納養老保險費時，是否上報真實繳費數額，在相當程度上就取決于企業的自我實施行動與自覺程度。

三、 改進制度設計的對策建議

以上分析了隱藏在企業逃費背后的深層次制度原因。要減少和杜絕企業的逃費行為，必須從完善制度角度入手。

1． 多渠道籌措資金，妥善解決轉軌債務。轉軌債務是歷史舊賬，政府必須責無旁貸地承擔責任，通過合理而可行的制度安排有計劃地予以解決，而不是將它作為一筆糊涂賬籠統強加于企業。政府可采取的具體路徑有：（1）建立公共財政框架，調整財政支出結構，建立養老保險補助制度。（2）征收特種稅，補充社會保障基金。例如征收特種消費稅、彩票稅、遺產贈與稅等。（3）明晰部分國有資產，采取不同的方式劃撥國有資產來充實社會保險基金。（4） 汲取智利等國家的成功經驗，發行特種債券。另外，由于轉軌債務數額巨大，單純使用上述某一種方式籌集資金，都是不現實的。因此，必須多管齊下，多渠道籌措資金，消化轉軌債務，減輕企業負擔。

2． 制定合理的繳費率和繳費基數計繳辦法，妥善處理繳費問題。目前，我國養老統籌費率的確定仍然主要是依據撫養比與養老金替代率指標來測算。筆者認為，在制度轉軌的過渡期，養老統籌費率的確定必須考慮轉軌成本因素和企業的承受能力，使各企業承擔養老負擔的責任保持在一個合理的水平；另一方面，在繳費基數計繳標準的確定上，也應考慮企業的盈利水平，建議考慮將“按職工工資總額”征繳改為“同時按職工工資總額和企業總利潤”征繳。

3． 加強社會養老保險法制化建設。世界上市場經濟國家養老保險立法的經驗啟迪我們，養老保險制度建設必須要有健全完善的法律體系作支撐。美國、英國、法國、德國、荷蘭、澳大利亞、俄羅斯、日本等國都有比較健全的養老保險法律體系。我國社會養老保險立法比西方發達國家已晚了一百多年，從目前養老保險制度陷入的融資困境來看，加快我國社會養老保險立法步伐顯得比歷史上任何時候都更加重要和緊迫。我國應當盡快出臺養老保險方面的法律，使社會養老保險制度建設以及養老保險費用的征繳真正走上法制化和規范化的軌道。

4． 運用信息化手段，完善養老保險監控機制。首先，要建立覆蓋轄區內各城市全部參保人員和單位的集中式資源數據庫，完成社會養老保險數據中心建設，網上傳輸養老保險費用監測數據，也便于形成監管部門與工商、稅收等管理部門之間信息共享的平臺，掌握企業的經營狀況和繳費情況。其次，利用每人都有終身不變的身份證號碼，建立全國統一的、多部門共享的個人信息管理體系，當務之急是要建立個人收入信息系統。此外，進一步健全工資支付監控機制，加強對企業工資支付的監控等。

注釋：

①劉羊旸：“上半年全國清理基本養老保險企業欠費85億多元”，新華網長春05年8月4日電。

②不少研究機構估算了我國養老保險體制的轉軌成本：世界銀行估計它為1997年我國GDP的46%—69%；一些經濟學家的估計為當年的71%至94%不等；國務院體改辦課題組的估計數更高達145%。即使假定其只占我國1997年GDP的30%，總量也超過2萬元（參閱吳敬璉：“什么是國有股減持要解決的主要問題”，《財經》2002年第1期）。

③參閱聯合國開發計劃署駐華代表處：《中國：1997人類發展報告（人類發展與扶貧）》，1997年，第62頁。

④黎民、馬立軍：“‘雙基數’征繳：統籌養老金籌措的新思路”，《社會保障制度》，2004年第8期。

參考文獻：

1．國際勞工局編．楊燕綏等譯．全球養老保障—改革與發展．北京：中國勞動社會保障出版社，2002．

2．黎民，曾永泉．政府與企業在社會養老保險中的博弈．華中科技大學學報（社會科學版），2004，（4）．

3．黎民，馬立軍．“雙基數”征繳：統籌養老金籌措的新思路．社會保障制度，2004，（8）．

4．喬慶梅．社會養老保險中的道德風險—兼與商業壽險道德風險比較．中國軟科學，2004，（12）．

5．“社會保障資金籌集與管理研究”課題組．社會保障資金籌集與管理研究．經濟研究參考，2004，（81）．

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9．張立光、邱長溶．我國養老社會保險逃費行為的成因及對策研究．財貿經濟，2003，（9）．

作者簡介：章萍，管理學博士，上海政法學院經濟管理系講師。

收稿日期：2007-06-11。